論文摘要：在歐美日等發(fā)達國家,對農(nóng)業(yè)的一般服務支持是公共財政農(nóng)業(yè)支出政策的主要措施之。一般服務支持是指為了給農(nóng)業(yè)發(fā)展以及為農(nóng)民增收創(chuàng)造良好環(huán)境,政府在農(nóng)業(yè)基礎設施建設、信息服務、農(nóng)業(yè)科研等方面進行的投資服務。

　　一、公共財政對農(nóng)業(yè)提供的一般政府服務

　　(一)美國

　　第一,直接投資或資助農(nóng)業(yè)基本建設工程和環(huán)保項目。農(nóng)業(yè)基礎設施建設是一種投資大、周 期長、外部性強而直接短期經(jīng)濟效益低的社會公益事業(yè),是一種類似于公共物品的準公共物品,完全由私人提供易導致供給的不足。雖然美國州和地方有獨立的財政預算權,但在美國幾乎所有的農(nóng)田水利建設補貼,以及大量的跨地域、跨流域的農(nóng)業(yè)基本建設投資都由聯(lián)邦政府承擔,中小型灌溉設施由農(nóng)場主個人或聯(lián)合投資,農(nóng)業(yè)部也要給予一定的資助。政府還在全國興建交通運輸、電力、能源供應等,不僅為農(nóng)業(yè)提供方便的商品流通條件,還為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活供應有利于環(huán)保的高端能源。

　　第二,提供農(nóng)產(chǎn)品市場信息。美國農(nóng)業(yè)部及各州的市場新聞局定期免費為農(nóng)場主、批發(fā)廠商、經(jīng)銷商提供農(nóng)產(chǎn)品的價格、供需情況的最新信息,農(nóng)產(chǎn)品市場信息系統(tǒng)覆蓋美國農(nóng)產(chǎn)品主要集散中心及產(chǎn)區(qū)。

　　第三,實行政府領導、學院為主體的農(nóng)業(yè)科研、教育、推廣三結合體系。美國農(nóng)業(yè)部聯(lián)邦推 廣局是全國農(nóng)業(yè)科研和推廣作的管理機構,它指導推廣部門制定和執(zhí)行推廣計劃,協(xié)調各州之間的合作和交流。美國各州立大學的農(nóng)學院不僅從事農(nóng)業(yè)科技的研究和人才培養(yǎng),還是美國合作推廣體系的重要組成部分。以各州農(nóng)學院為依托建立的農(nóng)業(yè)推廣中心,是美國科技推廣工作的中級管理機構。農(nóng)業(yè)推廣中心下設若干辦公室,分別負責本州農(nóng)業(yè)科技推示范工作。州下面的每個縣或地區(qū)也都設立個農(nóng)業(yè)推廣站,負責本地區(qū)的農(nóng)業(yè)科技推工作。

　　第四,財政對農(nóng)業(yè)信貸的支持。美國政府成立了規(guī)模龐大的農(nóng)業(yè)信貸體系,向農(nóng)場主提供不 動產(chǎn)抵押貸款、生產(chǎn)和銷售的中短期貸款,以及向各種農(nóng)業(yè)合作社提供貸款。農(nóng)場主家庭管理局是政府向農(nóng)場主提供擔保經(jīng)營貸款和直接貸款的最重要機構,提供的直接貸款主要包括緊急災害貸款、經(jīng)濟緊急貸款、農(nóng)場經(jīng)營貸款、土壤和水貸款、農(nóng)場所有權貸款等。2002年新農(nóng)業(yè)法將原來經(jīng)營貸款從90%的擔保額度提高到95%。

　　(二)歐盟

　　第一,歐盟發(fā)達的農(nóng)業(yè)與各國政府對農(nóng)業(yè)基礎設施的投入密不可分。凡是購置大型農(nóng)業(yè)機械、土地改良和興修水利等,歐盟提供25%的資金支持,其余75%由各國政府自行決定給予資金支持。法國政府的農(nóng)業(yè)基礎設施建設主要包括水利工程和土壤改良、道路建設、自來水、農(nóng)村用電等。在水利和土壤改良方面,政府成立各種專業(yè)化的公私合營公司,吸收農(nóng)業(yè)部門和工業(yè)部門資金,政府統(tǒng)籌管理共同承擔農(nóng)田水利和土壤改良工程。在法國沒有土地公司的地區(qū),由市政府出面,在各市之間組成聯(lián)合公司來進行土壤改良,并為公司配備挖土機、推土機等必要的機器設備。

　　第二,歐盟國家大都建有比較完善的公益性農(nóng)產(chǎn)品市場,如法國有23個國家公益批發(fā)市場, 還建有發(fā)達的市場信息網(wǎng)絡,極大活躍了歐盟國家之間的農(nóng)產(chǎn)品貿易市場。

　　第三,歐盟各國政府大力支持農(nóng)業(yè)科研與教育。如法國擁有全方位的農(nóng)業(yè)教育和科研,政府 對其投入了大量資金。2001年,法國政府對農(nóng)業(yè)教育和科研的公共投資為18.6億歐元,主要包括農(nóng)業(yè)技術教育、農(nóng)業(yè)研究和技術支持、就業(yè)前學徒培訓和就業(yè)后繼續(xù)培訓等。意大利實行以政府領導為主的農(nóng)業(yè)科研、生產(chǎn)、咨詢、推廣一體化的農(nóng)業(yè)技術推廣體系。并以法律形式固定農(nóng)業(yè)技術推廣員的培訓費和劃撥農(nóng)業(yè)技術推廣人員用于推廣的經(jīng)費,并為推廣人員增設年度獎金。英國實行國家和地方協(xié)作推廣的管理體系。并通過立法,運用法律的效力促進農(nóng)業(yè)技術推廣,其基本內容包括農(nóng)業(yè)咨詢推廣的范疇、技術規(guī)范和獎勵方法等。丹麥政府非常重視農(nóng)業(yè)科學技術,把農(nóng)業(yè)研究與開發(fā)看作是發(fā)展農(nóng)業(yè)的先決條件,建立了完整的教育、科研、試驗與咨詢以及科學技術的推廣服務體系。農(nóng)業(yè)部用于農(nóng)業(yè)研究的公共資金占農(nóng)業(yè)部預算的比例高達65%。歐盟運用銀行信貸手段,向農(nóng)民提供大量優(yōu)惠貸款,農(nóng)業(yè)貸款利率比較低,銀行的利息差額由財政負責補貼。如法國農(nóng)業(yè)信貸銀行和地區(qū)農(nóng)業(yè)互助信貸銀行是面向農(nóng)業(yè)的專業(yè)金融機構,農(nóng)業(yè)貸款利率大約是非農(nóng)業(yè)貸款利率的50%,利差由國家財政負責貼息,補貼金額隨貸款的增加而不斷上升。

　　第四,扶持農(nóng)業(yè)合作組織的發(fā)展。法國政府對服務于農(nóng)民的合作社,給予25%的投資補貼。 法國、荷蘭和丹麥政府參與合作社的教育和培訓,每年都通過農(nóng)業(yè)合作院系培養(yǎng)大批農(nóng)業(yè)合作社經(jīng)濟管理人員。

　　歐盟共同農(nóng)業(yè)政策對農(nóng)業(yè)發(fā)展的重視,使歐盟已經(jīng)實現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化和工農(nóng)的融合。歐盟通過的《2000年議程》,突出強調了農(nóng)業(yè)發(fā)展的多功能性和可持續(xù)性,財政支持重心從農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的增長開始轉向農(nóng)業(yè)發(fā)展的多功能性,食品安全、農(nóng)村發(fā)展和環(huán)境保護放在優(yōu)先地位,使農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、環(huán)境協(xié)調一致,共同發(fā)展。

　　(三)日本

　　第一,對農(nóng)業(yè)基礎設施、農(nóng)田基本水利建設項目和土地改良的投入。農(nóng)業(yè)基礎設施建設主要 包括農(nóng)地的建設、為適應農(nóng)業(yè)機械化的農(nóng)村道路的建設和網(wǎng)絡化、為避免工業(yè)污染保證農(nóng)產(chǎn)品高品質的農(nóng)業(yè)新水源開辟、水環(huán)境治理等。對于大型的水利建設骨干工程,由政府直接投資興建。政府對農(nóng)田水利建設項目投資,依照工程性質和規(guī)模大小,由國家、地方政府和農(nóng)民共同負擔,以國家和地方政府負擔為主。只要經(jīng)過一定審批程序并達到一定標準,中央財政即會承擔其全部投資的50%左右,都道府縣財政和市町村財政還要分別承擔25%和15%,農(nóng)戶自身僅負擔剩余的一小部分,對農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定高產(chǎn)起到了重要的保障作用。在購置農(nóng)業(yè)機械、建造農(nóng)用設施方面的費用,與農(nóng)田水利基本建設補貼極為相似,50%可從中央財政得到補貼,25%可從都道府縣財政得到補貼,其余25%從接受國家補貼的金融機構得到貸款;土地改良包括排水灌溉、土地平整、耕地區(qū)劃擴大、土地開墾等基本建設,其所需經(jīng)費的95%由中央政府和地方政府資助。

　　第二,加大對農(nóng)業(yè)科技服務支出國家預算。日本實行的主要是政府統(tǒng)一組織和指導的農(nóng)業(yè)技 術推廣體系,無論是中央還是地方在組織上已經(jīng)達到了相當完善的程度。日本農(nóng)業(yè)科技推廣體系的主管機構是農(nóng)業(yè)水產(chǎn)省、農(nóng)蠶園藝普及部,主要負責制定農(nóng)業(yè)科技推廣工作的相關制度,并組織、協(xié)調和指導推廣工作,培訓推廣人員等。同時,把全國分為9個區(qū),在每個區(qū)設立地方農(nóng)政局,負責監(jiān)督和指導都道府縣的農(nóng)業(yè)技術推廣工作及發(fā)放推廣經(jīng)費。2000年前后,日本政府和地方政府的農(nóng)業(yè)科研經(jīng)費占農(nóng)業(yè)國內生產(chǎn)總值的2.2%左右,日本農(nóng)業(yè)的成功很大程度上歸因于政府對農(nóng)業(yè)科學技術開發(fā)和普及的重視。

　　四、國外財政支農(nóng)政策的啟示與借鑒

　　由于農(nóng)業(yè)是弱質產(chǎn)業(yè),國際上運用政府投資、價格保護、財政補貼等方式支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、保障農(nóng)民收益的成功經(jīng)驗,對我國財政支農(nóng)政策有許多啟示和借鑒。我國必須按照WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)議》允許的框架對財政農(nóng)業(yè)支出政策進行調整,以保證我國財政支農(nóng)政策目標的實施,實現(xiàn)農(nóng)業(yè)持續(xù)發(fā)展,進而促進農(nóng)民收入的不斷提升。

　　(一)堅持財政資金的導向功能

　　從對各國財政農(nóng)業(yè)政策分析中可以看到,政府一系列農(nóng)業(yè)財政政策改革都朝著發(fā)揮市場機制的方向進行。政府遵守市場機制的規(guī)律,彌補市場機制的不足,為市場的有效運行創(chuàng)造激勵機制。由于農(nóng)業(yè)是弱質產(chǎn)業(yè),政府對農(nóng)業(yè)的支持是很自然的,美、歐盟、日農(nóng)業(yè)財政支出政策的實施體現(xiàn)了財政支農(nóng)方式應當是有利于而不是阻礙經(jīng)濟主體市場行為的作用,完善政府與市場的相互補充關系是二者共同擁有的演進邏輯。

　　中國政府應發(fā)揮財政資金導向功能,選擇合適的支農(nóng)政策培育和加強農(nóng)業(yè)市場體系的成長,在提供農(nóng)業(yè)基礎設施、農(nóng)業(yè)科研、信息與教育等農(nóng)村公共品環(huán)境的基礎上,充分利用宏觀調控政策手段積極引導和推動農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結構、產(chǎn)品結構和生產(chǎn)區(qū)域結構和生態(tài)環(huán)境的調整和優(yōu)化,重點培養(yǎng)農(nóng)業(yè)的市場主體和農(nóng)民市場意識、風險意識,通過建立和扶持農(nóng)民合作組織為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、專業(yè)化和農(nóng)工一體化的演進提供市場協(xié)調機制,在發(fā)揮市場機制對農(nóng)業(yè)資源初次分配的過程中,政府對市場失靈的地方施以適當?shù)母深A和補充,以此來影響農(nóng)民而不能替代和阻礙市場的成長,并對農(nóng)業(yè)施以適度的政策保護。

　　(二)通過立法手段實現(xiàn)政策目標

　　發(fā)達國家農(nóng)業(yè)財政政策目標和實現(xiàn)政策目標的措施,一般都通過立法形式確定下來,較少依靠行政命令。法律法規(guī)對政策目標、預算支出規(guī)模、政府執(zhí)行機構的職責范圍均作出明確規(guī)定,行政機構只能在授權的職責范圍內進行調整。保證了農(nóng)業(yè)財政支出政策的穩(wěn)定性和公開性,降低了政策制定的隨意性,政策可操作性強,政策效應比較明顯。美國、歐盟、日本等都依據(jù)經(jīng)濟、政治和國際貿易環(huán)境的變動而不斷調整農(nóng)業(yè)法,先后制定頒布了各個時期的農(nóng)業(yè)法。

　　1993年我國建立《農(nóng)業(yè)法》以來,從總體來看農(nóng)業(yè)政策缺乏法律基礎,農(nóng)業(yè)立法還非常薄弱,涉農(nóng)的相關規(guī)定更多的是以文件、條例等形式發(fā)布,許多涉農(nóng)政策政出多門,缺乏系統(tǒng)性和連貫性,甚至相互矛盾,大大減少了政策應有的效能。更為嚴重的是,不管以何種形式出臺的政策大都只有指導意義,可操作性差。我國應以《農(nóng)業(yè)法》為依托,在農(nóng)業(yè)政策目標指引下建立完備的法規(guī)體系,將合理的政策內化為法律制度,將各級政府支出職責、財政農(nóng)業(yè)投入的項目、份額、投向、使用原則、資金來源納入法律規(guī)范,用健全的立法手段在制度源頭上保持政策的持續(xù)性和連貫性。

　　(三)在WTO框架約束下調整農(nóng)業(yè)財政支出政策

　　在烏拉圭回合農(nóng)業(yè)協(xié)議框架下,各成員國都充分合理地利用WTO規(guī)則,積極調整本國農(nóng)業(yè)財政支出政策,近十年來,美國、歐盟、日本的農(nóng)業(yè)財政支持政策一個顯著變化趨勢是各國在減少了對農(nóng)產(chǎn)品的價格保護同時,加大對政府一般性服務和生產(chǎn)者直接補貼的投入,逐步實現(xiàn)由黃箱向綠箱政策轉變。

　　我國人多地少、人均農(nóng)業(yè)資源匱乏、農(nóng)戶生產(chǎn)規(guī)模較小、農(nóng)業(yè)基礎設施薄弱、,應該借鑒多國財政支農(nóng)政策經(jīng)驗,建立一套適應WTO組織規(guī)則的農(nóng)業(yè)財政支出政策體系。首先,加大綠箱支農(nóng)總量,調整綠箱支農(nóng)結構。《農(nóng)業(yè)協(xié)議》規(guī)定的12項綠箱政策措施目前我國只使用了6項,在市場營銷服務、收入保險和收入安全網(wǎng)計劃、生產(chǎn)者退休計劃、資源停用計劃和投資援助計劃上還是空白。今后在政策設計上應切實加強政府一般性服務,加大對與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力密切相關的農(nóng)業(yè)基礎設施、農(nóng)村公共設施、農(nóng)業(yè)科研與技術推廣、農(nóng)業(yè)培訓、農(nóng)產(chǎn)品質量檢測、農(nóng)業(yè)結構調整、環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)市場信息服務體系建設的財政投入。增設市場營銷服務、農(nóng)作物保險以及對農(nóng)業(yè)結構調整援助補貼,以增加農(nóng)民收入、提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)力、促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。其次,建立有效的黃箱政策。世貿組織將我國定在發(fā)達國家與發(fā)展中國家之間,農(nóng)業(yè)綜合支持總量(AMS)不超過種植業(yè)和畜牧業(yè)總產(chǎn)值的8.5%,現(xiàn)階段我國黃箱政策的支持水平不足1%(用綜合支持量AMS衡量),遠遠低于8.5%的承諾,應該從我國實際出發(fā),用足用好黃箱措施,完善對糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品的價格保護政策,建立富有彈性的糧食直接補貼政策。

　　(四)財政支農(nóng)政策目標、手段不斷演變

　　從考察其他國家的政策經(jīng)驗可知,當本國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)供給能力尚不能滿足本國對農(nóng)產(chǎn)品的需求時,政策目標以增加農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量為中心,突出糧食安全地位,財政支持農(nóng)業(yè)重點主要包括投資農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的水利、交通、電力、教育、科研以及科技推廣等,以提高本國農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)能力并相應增加農(nóng)民收入;政策手段的中心為支持生產(chǎn)領域,并采取最低保證價格措施,穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。隨著農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過剩,如何穩(wěn)定提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者收入水平,縮小農(nóng)業(yè)人口與非農(nóng)業(yè)人口的收入差距就凸顯出來,政策目標以增加農(nóng)民收入和提高長效性的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力為主,兼顧保護環(huán)境。調節(jié)和優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結構、發(fā)展規(guī)模經(jīng)營、提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平及維持農(nóng)業(yè)資源的可持續(xù)利用和良好的生態(tài)環(huán)境成為政府十分重視的問題,政策手段從農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領域向農(nóng)產(chǎn)品流通甚至加工領域延伸,資金注入的規(guī)模越來越大,注重運用投資、貼息、補貼、債券等多種政策工具發(fā)揮財政支農(nóng)的引導機制,提高財政支農(nóng)效率。

　　(五)直接補貼與保護性收購并用,發(fā)揮政策整體效能

　　從美國、歐盟等主要成員國的經(jīng)驗看,隨著WTO《農(nóng)業(yè)協(xié)議》約束力的加強和市場化進程推進,農(nóng)業(yè)保護和發(fā)展由價格支持轉向收入支持、由間接補貼轉向直接補貼政策的趨勢更加明顯,但價格支持這一保護手段并沒有徹底取消,價格干預仍然是各國穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品供給的財政支出政策手段。美國2002年新農(nóng)業(yè)法中有關農(nóng)業(yè)補貼方式主要采取“黃箱”措施,構建了以收入支持為目標、以價格支持為核心的農(nóng)業(yè)補貼三大支柱,即貸款差價補貼、固定直接補貼和反周期補貼;歐盟2002年農(nóng)業(yè)政策改革雖然降低了價格保護的水平,仍然保留原來的價格政策。

　　我國人多地少,耕地資源短缺嚴重,面對我國小農(nóng)生產(chǎn)和糧食市場發(fā)育不足的現(xiàn)實,考慮到我國糧食需求缺乏彈性的特點,財政農(nóng)業(yè)支出政策設計上不能缺少價格保護這一職能,不能簡單的以直接補貼代替保護價收購政策。保護價雖然屬于黃箱政策,卻能夠直接、快速、明顯地穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品供給,通過保持農(nóng)產(chǎn)品價格穩(wěn)定來穩(wěn)定農(nóng)產(chǎn)品供給,維護被保護農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)能力,又能適當增加農(nóng)民收入價格支持,目前我國黃箱政策的支持水平不足1%,遠遠低于8.5%的承諾空間。在出現(xiàn)糧食生產(chǎn)過剩時,糧食價格的下降便會抵消直接補貼帶給農(nóng)民收入增長的部分,調動不了農(nóng)民種糧積極性,無法維持糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品的適當產(chǎn)量;尤其在受到財力制約而直接補貼不能進一步增加的條件下,其邊際效應遞減特征難以形成刺激農(nóng)民種糧積極性的長效機制。現(xiàn)實做法是應借鑒國外的價格保護政策經(jīng)驗,并根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展階段,建立重要農(nóng)產(chǎn)品的保護性收購與直接收入支付相結合的農(nóng)業(yè)補貼體系,發(fā)揮政策整體效能。調整保護價政策的具體實施辦法和兩種補貼的資金比例,既保護糧食等重要農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)能力,又適當增加農(nóng)民收入。

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