論文摘要：公務(wù)卡是中央財(cái)政預(yù)算公務(wù)卡的簡(jiǎn)稱，是根據(jù)《財(cái)政部 中國(guó)人民銀行關(guān)于印發(fā)的通知》(財(cái)庫(kù)〔2007〕63號(hào))的有關(guān)規(guī)定，中央預(yù)算單位工作人員必須持有和使用的，主要用于日常公務(wù)支出和財(cái)務(wù)報(bào)銷業(yè)務(wù)，并兼顧私人消費(fèi)的信用卡，且不可辦理附屬卡。2012年9月27日，財(cái)政部下發(fā)通知，將在2012年年底前全面推行公務(wù)卡。

　　一、中國(guó)財(cái)政分權(quán)的主要特征

　　20世紀(jì)70年代末期以來(lái),中國(guó)經(jīng)歷了一系列重要的體制變革。其中一項(xiàng)重要內(nèi)容就是財(cái)政分權(quán)。其核心是財(cái)政收支權(quán)力在中央與地方之問(wèn)重新配置,逐步從中央向地方轉(zhuǎn)移,即財(cái)政分權(quán)改革。中國(guó)財(cái)政分權(quán)改革開(kāi)始于1980年,歷經(jīng)財(cái)政包干體制和分稅制,現(xiàn)已逐步建立了以分稅制為核心的分級(jí)財(cái)政體制框架。與西方財(cái)政分權(quán)體制相比,我國(guó)的財(cái)政分權(quán)體制存在許多不同之處,富有鮮明的中國(guó)特色,因此,我們稱之為中國(guó)式財(cái)政分權(quán)。概括起來(lái),中國(guó)式財(cái)政分權(quán)主要具有以下典型特征。

　　中國(guó)財(cái)政分權(quán)體制是建立在中央與下級(jí)政府委任制基礎(chǔ)上的。西方國(guó)家的財(cái)政分權(quán)不僅在經(jīng)濟(jì)上分權(quán),而且在政治上也是分權(quán)的;但是我國(guó)僅僅是在經(jīng)

　　濟(jì)上分權(quán),在政治上是高度集權(quán)的。

　　因此,造成了我國(guó)與西方官員選拔機(jī)制的差別:西方國(guó)家地方政府官員的選拔機(jī)制是民主選舉,即對(duì)下負(fù)責(zé);而中國(guó)地方政府官員的選拔機(jī)制是由上級(jí)政府選拔,即對(duì)上負(fù)責(zé),傳統(tǒng)財(cái)政分權(quán)理論中的“用手投票”機(jī)制在中國(guó)達(dá)不到應(yīng)有的效果,進(jìn)而形成了地方政府官員顧上不顧下的局面。

　　傳統(tǒng)財(cái)政分權(quán)理論認(rèn)為,對(duì)于公共產(chǎn)品的供給,如果其消費(fèi)涉及全部地域的所有人口,并且該公共產(chǎn)品的單位供給成本對(duì)于中央政府和地方政府來(lái)說(shuō)是相等的,那么由地方政府將一個(gè)公共物品提供給各自的選民要比由中央政府向全體選民提供任何等量的公共物品有效得多。也就是說(shuō),如果地方政府能夠和中央政府提供同樣、等量的公共產(chǎn)品,那么由地方政府提供時(shí)效率更高。因此,傳統(tǒng)的財(cái)政分權(quán)是“自下而上”的。

　　但從我國(guó)來(lái)看,情況并非如此。建國(guó)后,我國(guó)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制是一種財(cái)政主導(dǎo)型的經(jīng)濟(jì)體制,財(cái)政收支狀況直接影響著國(guó)民經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行與發(fā)展。進(jìn)入20世紀(jì)70年代以后,隨著傳統(tǒng)財(cái)政經(jīng)濟(jì)體制弊端的日益顯現(xiàn),財(cái)政收支矛盾日益加劇,直接威脅著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。在這種情況下,誘發(fā)了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的啟動(dòng),并且使財(cái)政體制改革成為經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的突破口,率先實(shí)施。從1980年開(kāi)始實(shí)行的財(cái)政包干體制,到1994年推行的分稅制財(cái)政體制,我國(guó)的財(cái)政分權(quán)改革以保證中央政府取得足夠的財(cái)政收入以及強(qiáng)有力的宏觀調(diào)控能力作為主要目標(biāo),各項(xiàng)財(cái)政改革措施均由中央制定,地方負(fù)責(zé)執(zhí)行。因此,中國(guó)式財(cái)政是“自上而下”的。這在一定程度上直接導(dǎo)致基層財(cái)政由于長(zhǎng)期得不到重視而陷于困境,公共產(chǎn)品供給能力嚴(yán)重不足。

　　傳統(tǒng)財(cái)政分權(quán)理論認(rèn)為,由于居民可以自由流動(dòng),具有相同偏好和收入水平的居民會(huì)自動(dòng)聚集到某一地方。居民的這種流動(dòng)性會(huì)導(dǎo)致地方政府之間相互競(jìng)爭(zhēng),一旦政府不能滿足居民的要求,他們就通過(guò)“用腳投票”的方式遷移到自己滿意的地區(qū)。地方政府要吸引選民,就必須按照選民的要求提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。但在中國(guó),此項(xiàng)政策沒(méi)有任何的實(shí)際意義因?yàn)樵谥袊?guó)長(zhǎng)期以來(lái)一直實(shí)行限制人口流動(dòng)的戶籍制度和城鄉(xiāng)區(qū)別對(duì)待的政策,人口在地區(qū)間自由流動(dòng)這一“用腳投票”機(jī)制發(fā)揮作用的前提條件根本不具備。因此,傳統(tǒng)的“用腳投票”機(jī)制在中國(guó)不起作用,政府的公共產(chǎn)品供給行為根本受不到居民流動(dòng)的約束。

　　二、中國(guó)式財(cái)政分權(quán)與GDP競(jìng)賽的形成

　　關(guān)于中國(guó)財(cái)政分權(quán)改革的績(jī)效,大多數(shù)文獻(xiàn)均證實(shí),中國(guó)的財(cái)政分權(quán)改革對(duì)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)構(gòu)成了強(qiáng)大激勵(lì),有力地促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。對(duì)地方政府的強(qiáng)大激勵(lì)有兩個(gè)方面:

　　第一是行政分權(quán),中央政府從20世紀(jì)80年代初開(kāi)始就把經(jīng)濟(jì)管理的權(quán)力下放到地方政府,使得地方政府擁有相對(duì)自主的經(jīng)濟(jì)決策權(quán)。

　　第二是財(cái)政包干為內(nèi)容的財(cái)政分權(quán)改革,中央把財(cái)權(quán)下放到地方,而且實(shí)施財(cái)政包干,地方可以與中央分享財(cái)政收入。這樣導(dǎo)致的結(jié)果是:財(cái)政收入越高,地方留存收益就越多,其中預(yù)算外收入更是100%留存。這些激勵(lì)使得地方政府有極高的熱情推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。中國(guó)式財(cái)政分權(quán)的主要特征之一就是經(jīng)濟(jì)上的分權(quán)與政治的集權(quán)并存。中國(guó)是一個(gè)中央集權(quán)的國(guó)家,中國(guó)式財(cái)政分權(quán)改革始終伴隨著垂直的政治管理體制,中央完全掌握著地方政府官員的政績(jī)考核與任免,即具有集中的人事權(quán)。改革開(kāi)放以后,一切工作以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心,經(jīng)濟(jì)改革與發(fā)展便成為各級(jí)黨委、政府的頭等大事,經(jīng)濟(jì)績(jī)效也就成為干部晉升的昀重要指標(biāo)。中央設(shè)立更是設(shè)立了以GDP為核心的經(jīng)濟(jì)發(fā)展考核機(jī)制,以激勵(lì)地方政府。在這種政治體制和政績(jī)考核機(jī)制下,地方政府每年不僅要保證GDP的高速增長(zhǎng),而且各級(jí)政府都根據(jù)根據(jù)GDP等指標(biāo)進(jìn)行的排名。在此背景下,地方政府官員受到政績(jī),有競(jìng)爭(zhēng)GDP增長(zhǎng)率的激勵(lì),從而形成了一種基于上級(jí)政府評(píng)價(jià)的、自上而下的 GDP標(biāo)尺競(jìng)爭(zhēng)。這種以GDP為主的政績(jī)考核機(jī)制、官員任免制度成為了地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的又一強(qiáng)大動(dòng)力。在中國(guó)式財(cái)政分權(quán)體制下,中央為了調(diào)動(dòng)地方財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展的積極性,便將地方的經(jīng)濟(jì)決策權(quán)下放給了地方政府,中央定期或不定期對(duì)各地的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)績(jī)效進(jìn)行考核,并依據(jù)GDP和財(cái)政收入增量按比例進(jìn)行獎(jiǎng)懲,形成了GDP增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì),在中國(guó)的M型經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)(資源按照“塊塊”配置)下,上述政治激勵(lì)機(jī)制和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制驅(qū)使地方政府為GDP增長(zhǎng)的更快而努力,從而導(dǎo)致了各地區(qū)經(jīng)濟(jì)的快速增長(zhǎng),進(jìn)而實(shí)現(xiàn)了中國(guó)近年來(lái) GDP超預(yù)期的高度增長(zhǎng)。

　　三、GDP競(jìng)賽與公共服務(wù)供給的低效率

　　中國(guó)式財(cái)政分權(quán)與晉升激勵(lì)所導(dǎo)致的GDP競(jìng)賽創(chuàng)造了中國(guó)30年來(lái)的“增長(zhǎng)奇跡”。但是,在GDP競(jìng)賽中,地方政府官員的決策具有明顯的短期行為——只關(guān)心自己任期內(nèi)的經(jīng)濟(jì)指標(biāo)高低,而一些長(zhǎng)期投資如教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生等公共產(chǎn)品和服務(wù)被長(zhǎng)期忽視,并直接導(dǎo)致了公共產(chǎn)品供給的不足。

　　在財(cái)政分權(quán)體制下,地方政府擁有獨(dú)立的財(cái)政支出權(quán)。由于不同類型的財(cái)政支出對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)發(fā)揮效用的時(shí)間是不一樣的。在政績(jī)昀大化目標(biāo)的激勵(lì)下,地方政府充分利用財(cái)政支出的權(quán)利,將更多的資源用于支持經(jīng)濟(jì)建設(shè),特別是那些能夠直接推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并有助于吸引區(qū)外資本(~HFDI)的基本建設(shè)項(xiàng)目,而政府必保的教育、科技、公共衛(wèi)生、社會(huì)保障等公共服務(wù)支出卻沒(méi)有著落,并被長(zhǎng)期忽視。這種重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、輕公共產(chǎn)品供給的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)是存在明顯缺陷的,除基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展投資較多外,公共服務(wù)供給總量嚴(yán)重不足,與實(shí)際需求相距甚遠(yuǎn)。

　　通過(guò)上述分析,我們可以得出:在中國(guó)式財(cái)政分權(quán)體制下,形成了以GDP為綱的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)機(jī)制、以GDP增長(zhǎng)的政治激勵(lì)機(jī)制。在中國(guó)的M型經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)下,上述雙重激勵(lì)機(jī)制驅(qū)使地方政府為 GDP增長(zhǎng)絞盡腦汁,從而造就了中國(guó)改

　　革開(kāi)放來(lái)GDP的高度繁榮。但是,我們的發(fā)展是不健康的,它致使地方政府只關(guān)心本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度,而對(duì)人民生活中一些公共產(chǎn)品(如教育、科技、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等)的提供長(zhǎng)期被忽視,從而直接導(dǎo)致了我國(guó)公共產(chǎn)品供給的短缺,造成了我國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)沒(méi)有真正反映到人民的生活過(guò)程當(dāng)中。因此,我國(guó)的財(cái)政分權(quán)改革在帶給我們飛速增長(zhǎng)的同時(shí),也帶來(lái)了諸多問(wèn)題。在今后的工作中,我們必須深化財(cái)政體制改革,為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供制度保障。

　　四、完善我國(guó)財(cái)政分權(quán)體制的對(duì)策

　　目前,我國(guó)高度集中的稅收體制直接引發(fā)了地方政府預(yù)算外資金和政府債務(wù)的膨脹。適應(yīng)規(guī)范化財(cái)政分權(quán)的需要,中央應(yīng)賦予地方政府相對(duì)獨(dú)立的財(cái)權(quán),包括部分的稅收立法權(quán)和一定的政策制定權(quán),允許地方政府可以自主的開(kāi)辟地方稅種,以使地方政府獲得用于供公共產(chǎn)品的資金。當(dāng)然,中央必須享有地方稅收法律法規(guī)和政策的審批權(quán)。此外,進(jìn)一步規(guī)范各級(jí)政府間的稅收收入劃分辦法,保證各級(jí)政府都擁有主體稅種,以確保中央利用稅收政策調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)。

　　第一是進(jìn)一步提高對(duì)“三農(nóng)”的財(cái)政投入,增加對(duì)農(nóng)田水利、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、道路、電網(wǎng)、供水、通訊等公共基礎(chǔ)設(shè)施的投資,特別是對(duì)農(nóng)村教育和醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)的投入,改善農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)條件,提高農(nóng)民的生活水平,縮小城鄉(xiāng)差距。

　　第二是切實(shí)增加教育投入,繼續(xù)完善的義務(wù)教育體系,為城鄉(xiāng)居民提供均等的受教育機(jī)會(huì),以維護(hù)社會(huì)公平。

　　第三是徹底改變以基層財(cái)政為主公共衛(wèi)生支出的制度,加大中央和省級(jí)政府財(cái)政在公共衛(wèi)生支出中的比重,確保公共衛(wèi)生支出足額到位。在支出結(jié)構(gòu)上,要優(yōu)先保證預(yù)防保健支出的需要,增強(qiáng)衛(wèi)生防疫系統(tǒng)處理重大疫情和突發(fā)事件的應(yīng)變能力。

　　第四是進(jìn)一步加大社會(huì)保障支出力度,提高社會(huì)保障支出在財(cái)政支出中的比重,擴(kuò)大社會(huì)保障覆蓋面,盡快建立農(nóng)村養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)和昀低生活保障制度。

　　逐步淡化GDP增長(zhǎng)及在官員考核體系中的重要性,將轄區(qū)內(nèi)居民福利和公共服務(wù)水平的提高作為地方政府官員晉升的標(biāo)準(zhǔn),并將轄區(qū)居民對(duì)公共服務(wù)的需求偏好納入對(duì)官員晉升的考核體系,使居民通過(guò)“用手投票”機(jī)制對(duì)地方政府官員的貢獻(xiàn)做出評(píng)價(jià),以提高地方政府提供公共物品的數(shù)量和質(zhì)量。此外,中央政府要通過(guò)體制改革完善等手段減少地方政府所掌握的社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源,杜絕地方政府官員的政治企業(yè)家地位,降低他們?cè)谫Y源配置中的作用,從根本上消除GDP競(jìng)賽對(duì)公共服務(wù)供給所造成的諸多弊端,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。