摘要：經濟體制改革,不少國有企業重組、破產。政府要向企業注入大量資金扶企業上路還要安置下崗職工,這就造成沉重的財政負擔。向市場經濟過渡,政府依然保持了計劃經濟下的指令性管理方式更加重了債務負擔。所以,地方政府應該設立專門的債務管理機構,健全債務管理法規,限制債務規模擴大。論文選自：《中央財經大學學報》是經國家新聞出版署批準，中華人民共和國教育部主管，中央財經大學主辦，國內外公開發行的綜合性經濟理論刊物。是中國經濟類核心期刊，CSSCI來源期刊，中國學術期刊綜合評價數據庫來源期刊，全國百強社科學報。

　　《中央財經大學學報》語 言：中文，主管單位：教育部，主辦單位：中央財經大學，創刊時間：1981年，出版周期：月刊，國內刊號：CN11-3846/F，國際刊號：ISSN1000-1549，郵發代號：82-950應把地方債務納入預算管理,單獨編制財政債務預算。加強對地方政府擔保的管理,防范或有風險。地方政府擔保范圍應限制在公益性項目和技術性項目。對市場競爭性項目不予以擔保。

　　分稅制是根據事權和財權相結合的原則,將收入按照稅種統一劃分為中央稅、地方稅和中央與地方共享稅,并建立中央和地方兩套稅務征管機構;按照中央與地方政府的事權,合理確定各級財政的支出范圍;建立和健全分級預算制度,硬化各級預算約束;科學核定地方收支數額,逐步實行比較規范的中央財政對地方的稅收返還和轉移支付制度。實行分稅制,重點在稅收權限劃分。主要包括:立法權、解釋權、征收管理權、調整權,核心是立法權。

　　在事權劃分明確的基礎上進行稅收劃分以保障支出有財力報證。一般認為,稅基廣流動性大中央征稅效率高的稅種歸中央,稅基窄流動性小地方政府征收效率高的稅種歸地方。與收入分配穩定國民經濟發展的稅種歸中央,便于地方政府資源配置的稅種歸地方。稅收劃分方式一般有稅額劃分、稅種劃分、稅率劃分、稅制劃分。稅收劃分分散型的國家,地方政府有很大的稅收權限,如美國中央和地方都有自己的稅收體系和權限。稅收劃分集中的國家一般是立法權集中而執行權分散,這時財政轉移支付就很重要。

　　事權和支出責任劃分是稅收劃分的基礎,它考慮的是中央政府干什么地方政府該干什么的問題。一般認為,全國受益的公共物品要由中央政府提供,只是地方受益的由地方政府提供,有外部性的由中央和地方供同行出支,調節地區間發展差異和收入分配在很大程度上是中央的責任。

　　這主要是講中央政府向地方政府進行轉移支付。原因主要有:財政縱向不平衡橫向不平衡和公共物品的正外部性。目標是彌補財政虧損促進公共服務均等化。轉移支付分為無條件補助和有條件補助,前者是對撥付資金不限定任何條件主要是為彌補財政縱向橫向不平衡,后者是對資金限定用途專款專用主要為執行中央政策實現中央意圖并用于溢出效應項目。

　　我國行政體制有中央、省、市、縣、鄉五個層級。在沒有法律規范的前提下,在這樣多層級的體制下層層劃分事權客觀上十分困難。其次,上級政府對下級政府有絕對控制權,上級政府可以將本應該屬于本級政府承擔的事務推諉給下級政府。同時,應由地方承擔的

　　某些支出責任卻通過種種非正式途徑轉嫁給了中央。對一些地方性能源、交通、環境保護、基礎項目,地方政府往往采取“跑部要錢”、“尋資釣魚”等手段從中央政府獲得額外的資助。再次,省級各部門出于本省宏觀調控和部門發展考慮會安排本應由各市縣負擔的支出。總之,事權界定不清主要是行政體制財政體制法律制度不健全導致。

　　我國有中央、省、市、縣、鄉五個層級。中央負責宏觀性的政治社會經濟軍事政策,省級政府要在中央政府的框架下履行相應的職能向下級政府傳達中央意圖,為區域發展提供公共服務。所以,中央和省政府之間,應該說分工還是相當明確的。現在問題就出現在市、縣、鄉三級政府。市政府除了要對縣級政府進行協調、組織、管理之外,其他職能基本和縣級政府相類似。鄉級政府在教師工資由縣發、農業稅取消后,其政權作用明顯弱化。如果將市和鄉級政府取消,從事權的角度來講,那么中央政府負責宏觀政策、省級政府負責中觀政策中央意圖傳達和區域性服務建設、縣級政府負責政策的最終執行和貫徹。從稅收劃分的角度來講,三級政府劃分20幾個稅種要方便簡單很多,稅收權限的下方也要更加明確。從轉移支付的角度來講,減少了市鄉兩個層級,轉移支付更能保質保量的到位。

　　長期的城鄉二元發展體制導致我國城鄉差距很大,也是導致縣鄉財政困難的重要原因。現在城市反哺農村、工業反哺農業的政策走向將有利于緩解縣鄉財政困難。長期的管理粗放編制管理不嚴導致財政供養人員的過快增長。提高縣鄉政府機關事業單位的進入條件,“逢進必考”減少進入數量調高公務員素質。深化分稅制改革,扭轉財權上移事權下移的局面。使公共物品供給由自上而下的決策模式轉變到自下而上,根據民眾的需要提供農村公共物品。

　　將稅種按性質劃分,確定各級政府的主體稅種,避免財力分配上的“層層集中”。下放稅收的立法權,提高稅收的組織力度和效率。其次,就是要大力加強營業稅、財產稅等地方稅體系建設,切實增強地方財力總規模。所得稅和社會保障稅等主要集中在省級政府,財產稅主要集中在市縣級政府,這些措施有助于各級財政獲取履行職能所需財力,也有助于進一步緩解基層財力的困境。

　　政府層級過多,稅種在各級政府間很難劃分。我國有20個左右的稅種,這同美國差不多。但美國只需在三級財政部門之間劃分而我國要在五級財政部門之間劃分。在劃分時,一方面要考慮保證中央財力以進行宏觀調控,另一方面要保證地方財政支出提高公共服務水平,這更增加了稅收劃分的難度。其次,缺乏有影響力的稅種。目前,占地方稅收比重比較大的只有營業稅。營業稅雖然劃為地方固定收入,但是隨著增值稅擴圍營業稅的稅基會隨之減少占地方稅收比例也會不斷降低,使其更難成為主體稅種。再次,地方稅收權限過于集中,不利于調動地方積極性。稅收劃分的核心是立法權的下放,我國中央稅、地方稅、共享稅的立法權都集中在中央,這就限制了地方根據本地區特色增加稅收的合理創造力。

　　省以下政府事權劃分不明導致轉移支付責任模糊。事權劃分是轉移支付的基礎,政府間事權交叉重疊不僅致使轉移支付沒有依據而且使上下級政府產生矛盾無法實現各自的預期目標。其次,專項轉移支付規模過大,增加地方負擔。2004年,中央對地方的轉移支付不斷增加,達到6000多億元,其中財力性轉移支付2600多億元,專項轉移支付3400多億元。專項轉移支付在整個中央對地方的轉移支付額中占的比重比較大。專項補助政策性強,有利于推動中央政策實施。但專項撥款的人為因素大,規范程度較低。如果是配套補助,專項撥款多了便會增加地方的負擔。一般性轉移支付運用基數法,承認即成事實沒有考慮過去因素的新變化。再次,分稅制改革把收入高稅基廣的稅種劃歸中央,留給地方的只是一些數額小、零散、不穩定和征收成本較高的小稅種。這不僅導致事權和財權不對稱,而且使地方政府財政困難轉移支付的規模受限。