摘要：2011年11月,根據(jù)國家發(fā)改委辦公廳、國家林業(yè)局辦公室《關(guān)于開展全國國有林場改革試點(diǎn)工作的復(fù)函》,浙江省杭州、溫州、紹興、金華、衢州、臺州、麗水7個市被列入全國國有林場改革試點(diǎn)。試點(diǎn)的主要內(nèi)容是改革國有林場領(lǐng)導(dǎo)體制,理順國有林場管理體制,創(chuàng)新生態(tài)公益型林場、商品經(jīng)營型林場的經(jīng)營機(jī)制,解決歷史遺留問題。通過學(xué)習(xí)借鑒浙江省國有林場成功改革的范例,加快做好當(dāng)前試點(diǎn)市國有林場改革,破解改革中存在的難題,為全省國有林場改革積累經(jīng)驗(yàn),成為當(dāng)前浙江省國有林場改革所面臨的首要任務(wù)。

　　1 歷史現(xiàn)狀

　　20世紀(jì)50年代,由于砍樹燒炭、大辦鋼鐵,全省形成大量荒山。為盡快綠化荒山,改善生態(tài),浙江省政府先后批建112個國有林場,為事業(yè)性生產(chǎn)單位,由市、縣屬地管理。半個多世紀(jì)以來,林場開展大規(guī)模的造林撫育,作出了巨大的歷史性貢獻(xiàn)。全省林場共荒山造林23.05萬hm2,現(xiàn)森林面積占全省的3.6%,而總蓄積量占全省的9%;森林覆蓋率達(dá)91%,高出全省平均水平30個百分點(diǎn),平均蓄積63m3/hm2,是集體林的兩倍,累計(jì)生產(chǎn)木材2000多萬m3。在林場基礎(chǔ)上,全省先后劃建了天目山等10處國家級、省級自然保護(hù)區(qū),80%以上的重點(diǎn)保護(hù)野生動植物物種得到了有效保護(hù)。同時,林場還安置了6000多名“上山下鄉(xiāng)”知識青年和大批精減下放人員、新安江水庫移民、部隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)人員等就業(yè)。國有林場作為推動林業(yè)建設(shè)的骨干力量,在帶動周邊林業(yè)發(fā)展、加快生態(tài)建設(shè)、促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展等方面都發(fā)揮了不可替代的重要作用。浙江省現(xiàn)有國有林場110個,經(jīng)營面積24萬hm2,其中林業(yè)用地23萬hm2,有林地21.84萬hm2,生態(tài)公益林面積18.34萬hm2,生態(tài)公益林占林業(yè)用地面積79.8%,林場森林覆蓋率達(dá)91%。分布在11個市62個縣(市、區(qū)),職工總數(shù)6000多人。所經(jīng)營的林區(qū)地處偏遠(yuǎn),交通不便,信息閉塞,絕大多數(shù)處于水系源頭、江河兩側(cè)、高山遠(yuǎn)山等生態(tài)重要或脆弱區(qū)域。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時代遺留的造林任務(wù)重、人員過多、只取不予等原因,在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中,經(jīng)濟(jì)危困問題日益暴露。近幾年國有林場每年虧損額在500萬~600萬元,總負(fù)債已近5億元,有46個國有林場收不抵支。林場職工待遇低下,在職職工中年收入1萬元以下的占48.9%,并有50%的林場職工僅發(fā)部分工資。社會統(tǒng)籌壓力越來越大,林場需承擔(dān)離退休人員各項(xiàng)生活補(bǔ)助每人每年1萬元左右,與1990年相比翻了三番,但也只承擔(dān)了按規(guī)定要求的45%;需承擔(dān)在職職工社會統(tǒng)籌每年近4000萬元,不堪重負(fù)。國有林場職能已由木材生產(chǎn)為主向生態(tài)建設(shè)為主的轉(zhuǎn)變,大多數(shù)林地劃為生態(tài)公益林,木材收入急劇減少,大多數(shù)林場主要依靠生態(tài)公益林補(bǔ)償款和林地征占用補(bǔ)償費(fèi)的收入來維持日常經(jīng)營,發(fā)展面臨嚴(yán)峻危機(jī),國有林場改革勢在必行。

　　2 林場自身面臨的問題

　　(1)管理體制的不健全。在建場之初,在經(jīng)營性質(zhì)上劃分為生產(chǎn)性的全民事業(yè)單位,一切生產(chǎn)投入全由政府撥款,承擔(dān)綠化荒山、建設(shè)森林的職能。20世紀(jì)70年代改為部分撥款,生產(chǎn)收入不上交,充抵撥款不足部分。20世紀(jì)80年代后期,當(dāng)?shù)卣鞔_林場性質(zhì),大多定性為差額撥款事業(yè)單位至今,歸屬地方林業(yè)局管轄,為獨(dú)立法人,一級核算,二級管理。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期間逐漸演變?yōu)樽允兆灾Х绞?差額撥款大多為象征性的補(bǔ)助,大多為5萬~10萬元,與林場現(xiàn)有人員所需經(jīng)費(fèi)差距很大。而林場卻不得不負(fù)擔(dān)政策性加薪方案所大幅增加林場的職工薪酬、社會統(tǒng)籌支出,同時退休職工未實(shí)現(xiàn)全部社保管理,其統(tǒng)籌大部分仍由林場按事業(yè)單位負(fù)擔(dān),這種只給政策不給資金的管理體制是導(dǎo)致林場連年虧損的主要原因。

　　(2)經(jīng)營機(jī)制的局限性。林場從木材生產(chǎn)向生態(tài)建設(shè)轉(zhuǎn)變,導(dǎo)致可采伐林木減少,主營業(yè)務(wù)收入銳減。各地林場目前經(jīng)營方式上主要是實(shí)行統(tǒng)管經(jīng)營和承包經(jīng)營。統(tǒng)管經(jīng)營主要是生態(tài)公益林;承包經(jīng)營的主要是經(jīng)濟(jì)林,面向社會和職工。大多數(shù)國有林場除留用管理和護(hù)林人員外,其余職工基本上落實(shí)承包經(jīng)營政策,不再安排工作,事業(yè)單位身份不變。承包經(jīng)營收入由于接軌農(nóng)村經(jīng)營方式,合同實(shí)行時間早,履行時間長(一般為30年),跟不上后來形式變化,致使收入微薄。這種經(jīng)營機(jī)制缺少自主性,職工缺少參與生態(tài)建設(shè)的積極性,與國有林場所承擔(dān)的培育森林資源和建設(shè)生態(tài)環(huán)境的主體職能不相對應(yīng)。

　　(3)歷史原因造成的人員負(fù)擔(dān)重。20世紀(jì)60~70年代大規(guī)模的造林運(yùn)動大量招收農(nóng)村人員,林場還大量安置了知青、精減下放人員、新安江水庫移民、部隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)人員,特別是職工家屬子女都由林場安排就業(yè),使林場人員急劇擴(kuò)增,職工工資統(tǒng)籌壓力沉重,并對改革實(shí)行人員分流造成極大困難。

　　(4)自身改革難以擺脫困境。20世紀(jì)80年代中期計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期間,國有林場進(jìn)行了產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整,把幾年累積下來木材采伐的利潤投資上項(xiàng)目、興辦二、三產(chǎn)業(yè),但是由于市場調(diào)研欠缺,產(chǎn)品沒有競爭力,企業(yè)經(jīng)營管理能力缺乏,大多數(shù)企業(yè)短短幾年內(nèi)就虧損破產(chǎn),額外背上了沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。在經(jīng)營機(jī)制創(chuàng)新等方面,雖然林場做了嘗試和努力,但由于受各種因素和自身?xiàng)l件的影響,一直未能建立健康的經(jīng)營機(jī)制。20世紀(jì)90年代后期大都進(jìn)行管理體制和經(jīng)營機(jī)制改革,精簡管理人員,林區(qū)管護(hù)人員實(shí)行合同責(zé)任制,其余職工實(shí)行承包經(jīng)營。這種改制方式由于職工抵觸情緒很大,職工身份依舊保留,在實(shí)施當(dāng)初確實(shí)減輕了林場負(fù)擔(dān),但是隨著形勢變化和增資方案的出臺,一方面職工收入連續(xù)多年沒有增加導(dǎo)致林場與職工矛盾增多,另一方面因?yàn)樾蝿葑兓Ⅲw制弊端限制了林場發(fā)展空間,急需政府推動改革擺脫困境。

　　3 當(dāng)前改革進(jìn)展

　　根據(jù)浙江省政府的32號文件精神,浙江省林業(yè)廳要求重點(diǎn)解決好國有林場的定性定編、落實(shí)經(jīng)費(fèi)、社會統(tǒng)籌和資源管理等問題,抓緊建立以國有生態(tài)公益林建設(shè)管理為主要職責(zé)的國有林場體系,增掛“國有生態(tài)公益林保護(hù)站(所)”牌子,切實(shí)把浙江省政府的32號文件精神落實(shí)到位。自2008年以來,全省國有林場改革步伐加快,取得了明顯成效。定性定位定編基本完成,全省110個國有林場中已有90個林場定性為事業(yè)單位,33個林場增掛了生態(tài)公益林保護(hù)站牌子。全省國有林場正式職工全部解決了社會統(tǒng)籌,規(guī)范了國有林場產(chǎn)權(quán)變動的管理,加強(qiáng)了對國有資產(chǎn)的監(jiān)管。國有林場基礎(chǔ)設(shè)施得到明顯改善,職工的居住條件得到逐步改善。2008年以來,按照浙江省政府的32號文件精神,浙江省已實(shí)施改革并取得成功的國有林場主要有麗水市的青田、松陽、遂昌和杭州市的臨安、紹興市的新昌等縣市。例如臨安市政府將下屬兩個國有林場定性為事業(yè)單位,核定人員編制,預(yù)算納入地方財(cái)政;青田、遂昌、松陽等地專門召開政府常務(wù)會議,制定出臺了國有林場改革政策。其改革采取的做法主要是明確林場性質(zhì),增掛了生態(tài)公益林保護(hù)站牌子,按生態(tài)公益林面積一般為每666.7hm2(1萬畝)核定人員編制10人,財(cái)政經(jīng)費(fèi)上按核定編制每人每年3萬~5萬元進(jìn)行補(bǔ)助,分流富余人員以及對符合提早退休條件的職工辦理退休手續(xù),退休職工托管到社保處,所需托管經(jīng)費(fèi)通過資產(chǎn)盤活和財(cái)政補(bǔ)助。改革后的國有林場管理職能明確,負(fù)擔(dān)大大減輕,崗位合理分配,實(shí)現(xiàn)了輕裝上陣,管理重點(diǎn)轉(zhuǎn)到生態(tài)建設(shè)保護(hù)為主的層面上來。另外一些國有林場已分步實(shí)施改革并取得初步成效。如武義縣林場2004~2009年期間虧損高達(dá)742.3萬元,年均虧損123.7萬元。2009年對退休職工進(jìn)行社保托管,通過預(yù)征林地分期支付托管費(fèi)用,使林場在托管后的2010年實(shí)現(xiàn)扭虧為盈,盈利19.5萬元,2011年繼續(xù)實(shí)現(xiàn)盈利81.3萬元。事實(shí)證明退休社保托管直接為林場減輕負(fù)擔(dān)。下一步,該場將計(jì)劃符合條件的職工辦理提前退休手續(xù),利用現(xiàn)有土地資產(chǎn),測算改革費(fèi)用,妥善安置職工。由于國有林場改革管理體制多頭、經(jīng)營方式粗放、歷史債務(wù)包袱沉重等深層次的體制機(jī)制原因,浙江省的國有林場改革還存在許多矛盾和困難。從整體看,各地改革進(jìn)度還不平衡,少數(shù)縣(市、區(qū))沒有很好地落實(shí)省政府32號文件精神,林場改革進(jìn)展緩慢,管理體制不順,職工生活依然困難;有的縣(市、區(qū))雖然把林場定性為事業(yè)單位,但工作經(jīng)費(fèi)未納入財(cái)政預(yù)算;有的林場退休職工社會統(tǒng)籌沒有得到根本解決,尤其是政策性補(bǔ)助不能到位;少數(shù)林場還存在管理不規(guī)范的問題,直接影響國有林場改革進(jìn)程和林場事業(yè)的健康發(fā)展。當(dāng)前,浙江省7個市國有林場改革試點(diǎn)工作在調(diào)研基礎(chǔ)上,各地正積極完善方案。省林業(yè)廳要求各試點(diǎn)市結(jié)合林場實(shí)際情況,按照完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和加快林業(yè)發(fā)展的要求,進(jìn)一步解放思想,實(shí)事求是,創(chuàng)新體制機(jī)制,完善政策支持體系,加強(qiáng)森林資源保護(hù)管理,努力在國有林場改革的重點(diǎn)環(huán)節(jié)率先突破、大膽創(chuàng)新,為全省乃至全國的國有林場改革發(fā)揮示范和帶頭作用。

　　4 改革的經(jīng)驗(yàn)啟示

　　(1)政府政策導(dǎo)向是改革成功的保障。近年來,浙江省省委、省政府高度重視國有林場改革發(fā)展,把國有林場建設(shè)作為生態(tài)文明和森林浙江建設(shè)的重要內(nèi)容。浙政發(fā)〔2008〕32號文件為國有林場改革作了政策引導(dǎo),明確國有林場以生態(tài)建設(shè)為主要方向,體現(xiàn)了建設(shè)生態(tài)文明的科學(xué)理念,并針對長期以來國有林場經(jīng)濟(jì)危困、職工待遇低下、基礎(chǔ)設(shè)施落后等問題,組織調(diào)查研究,出臺優(yōu)惠政策,率先推動改革。

　　(2)地方重視支持是改革成功的動力。良好生態(tài)環(huán)境是地方政府進(jìn)行招商引資,發(fā)展經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ),生態(tài)建設(shè)更是地方政府建設(shè)發(fā)展方向。而國有林場作為生態(tài)建設(shè)的主力軍,通過多年封山育林、科學(xué)營林和資源保護(hù),國有森林已成為我省森林資源最豐富、森林景觀最優(yōu)美、生物多樣性最富集、生態(tài)功能最完善的區(qū)域,在生態(tài)建設(shè)中發(fā)揮了不可替代的作用。國家級、省級森林公園絕大部分建立在以國有林場生態(tài)公益林為核心的區(qū)域,為發(fā)展森林旅游和實(shí)施生態(tài)立縣倡議目標(biāo)打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。地方政府抓住發(fā)展機(jī)遇,積極推動本地國有林場改革,是國有林場改革成功的動力。

　　(3)以人為本的定位是改革成功的關(guān)鍵。已實(shí)施改革的國有林場在改革中做到了“定位、定性、定編、定經(jīng)費(fèi)”,職工利益得到了保障,其中涉及人員的妥善安置以及切實(shí)解決了職工的后顧之憂,這種以人為本的改革定位得到林場職工的支持擁護(hù),是順利實(shí)行改革的關(guān)鍵。

　　(4)林場自身資源優(yōu)勢是改革成功的基礎(chǔ)。已進(jìn)行改革的國有林場森林資源良好,生態(tài)公益林比重高,土地可開發(fā)利用潛力大。特別是縣城和開發(fā)區(qū)范圍的國有林場土地對當(dāng)?shù)卣诎l(fā)展工業(yè)區(qū)、商品住宅區(qū)有很大地理優(yōu)勢,成為順利開展改革的基礎(chǔ)。

　　5 建議

　　(1)實(shí)行分類經(jīng)營,明確林場性質(zhì)。通過實(shí)施分類經(jīng)營,界定生態(tài)公益林林場和商品經(jīng)營型林場,明確林場性質(zhì)。對生態(tài)公益林比重占50%以上的建議劃分為生態(tài)公益型林場,增掛生態(tài)公益林保護(hù)站牌子,核定人員和經(jīng)費(fèi);對商品經(jīng)營型林場中的生態(tài)公益林區(qū)別對待,建議其中的生態(tài)公益林通過核定其人員和經(jīng)費(fèi),實(shí)行“收支兩條線”進(jìn)行管理;商品林部分通過社會化管理,成立開發(fā)經(jīng)營公司進(jìn)行經(jīng)營管理。

　　(2)退休人員實(shí)行社保化管理。退休人員未全部社保化管理使國有林場經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)沉重,改革上要通過政府協(xié)調(diào)和多渠道進(jìn)行資金籌措,建議符合提前退休條件的辦理退休手續(xù),實(shí)現(xiàn)退休人員社保化管理。

　　(3)多形式分流安置富余職工。通過合理核定人員崗位,對富余人員妥善分流,林業(yè)部門內(nèi)部可以實(shí)行人員流轉(zhuǎn),城市市政、鄉(xiāng)鎮(zhèn)部門也可以安置部分富余人員。

　　(4)適當(dāng)增加事業(yè)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助。對經(jīng)濟(jì)效益一般的林場,在改革上可通過適當(dāng)增加事業(yè)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助,分步實(shí)施改革,緩解改革壓力。對貧困林場,要加大政府扶貧力度,在資金政策上予以傾斜。

　　(5)林場自身要堅(jiān)持保護(hù)為前提,不斷擴(kuò)大公益林面積,適時調(diào)整結(jié)構(gòu),在可經(jīng)營的地方,要加大林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在開發(fā)區(qū)范圍土地開發(fā)利用上,爭取留用土地發(fā)展第二產(chǎn)業(yè),為林場未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展留有空