關(guān)鍵詞：國家公園;國有土地;主體地位;地役權(quán)

　　推薦閱讀：《國土資源通訊》(半月刊)創(chuàng)刊于2001年，由中華人民共和國國土資源部主管、中國國土資源報社主辦。主要欄目有：本期要覽、工作部署、重要講話、經(jīng)驗交流等。

　　引言 建立國家公園體制是黨的十八屆三中全會提出的重點改革任務(wù)之一，是我國生態(tài)文明制度建設(shè)的重要內(nèi)容。2013年11月，黨的十八屆三中全會首次提出建立國家公園體制。2015年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》(中發(fā)[2015]25號)對建立國家公園體制提出了具體要求。

　　2017年9月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《建立國家公園體制總體方案》，明確要求“確保全民所有的自然資源資產(chǎn)占主體地位”。國家公園的設(shè)立、功能分區(qū)、發(fā)展規(guī)劃、私權(quán)保護、確權(quán)管理、生態(tài)補償、生態(tài)移民等，都與國家公園內(nèi)土地權(quán)屬以及人地關(guān)系密切相關(guān)。因此，在國家公園內(nèi)實現(xiàn)國有土地占主體地位，是實現(xiàn)全民所有的自然資源資產(chǎn)占主體地位的重中之重。

　　我國幅員遼闊，東西部地區(qū)差異大。東部地區(qū)人多地少，集體土地占比高，諸如神農(nóng)架、武夷山和錢江源國家公園等;西部地區(qū)地廣人稀，國有土地占比高，諸如三江源國家公園。地域差異性是造成現(xiàn)有土地權(quán)屬和人地關(guān)系緊密度不同的直接原因。國家公園初步劃分為嚴格保護區(qū)、生態(tài)保育區(qū)、游憩展示區(qū)和傳統(tǒng)利用區(qū)四類功能區(qū) 2015年《云南省國家公園管理條例》第13條規(guī)定：“國家公園按照功能和管理目標(biāo)一般劃分為嚴格保護區(qū)、生態(tài)保育區(qū)、游憩展示區(qū)和傳統(tǒng)利用區(qū)。”

　　2017年《三江源國家公園條例》第25條規(guī)定：“三江源國家公園按照生態(tài)系統(tǒng)功能、保護目標(biāo)和利用價值劃分為核心保育區(qū)、生態(tài)保育修復(fù)區(qū)、傳統(tǒng)利用區(qū)等不同功能區(qū)，實行差別化保護。”，對應(yīng)不同區(qū)域類型的需要，對土地權(quán)屬的要求也不同。例如，在嚴格保護區(qū)需要多采取征收方式，而在游憩展示區(qū)和傳統(tǒng)利用區(qū)則可以靈活運用多種土地權(quán)屬予以適當(dāng)規(guī)制。因此，調(diào)整土地權(quán)屬的方式既要合目的性，又要因地制宜。

　　鑒于此，本文試圖對國家公園國有土地占主體地位的內(nèi)涵進行解讀，并認為“實際控制意義上的主體地位”在理論上和實踐中更為可取。為了實現(xiàn)國有土地實際控制意義上的主體地位，現(xiàn)有的制度資源有征收、贖買、置換和租賃等，但它們在具體實施中均暴露出了一定的局限性。地役權(quán)較之強制性、對抗式的征收制度以及合意性的傳統(tǒng)土地流轉(zhuǎn)模式，在理論構(gòu)造上相契合，在實踐探索中也得到印證，為實現(xiàn)國家公園國有土地占主體地位提供了新的思路。

　　一、國家公園國有土地占主體地位的解讀

　　我國是社會主義公有制國家，土地權(quán)屬分別為全民所有制和集體所有制。全民所有制是國家代表全體人民占有生產(chǎn)資料的公有制形式，集體所有制是社會主義社會中生產(chǎn)資料和勞動成果歸部分勞動群眾集體共同占有的一種公有制形式，因此，依據(jù)土地所有權(quán)的主體不同，我國的土地被劃分為國有土地(即全民所有的土地)和集體土地。

　　國家公園總體方案提出要確保全民所有自然資源資產(chǎn)(包括土地在內(nèi))占主體地位，但總體方案以及國家權(quán)威機關(guān)隨后的政策解讀并未對“主體地位”的準(zhǔn)確內(nèi)涵進行闡明，以至于理論界和實務(wù)界對主體地位實質(zhì)內(nèi)涵的理解產(chǎn)生了分歧，其觀點大致可以分為絕對數(shù)量意義的主體地位與實際控制意義的主體地位兩種。

　　(一)絕對數(shù)量意義的主體地位

　　絕對數(shù)量意義上的主體地位是指國家擁有所有權(quán)的土地面積在國家公園內(nèi)土地總面積中，占據(jù)絕對數(shù)量意義的多數(shù)和主體地位，這是從文義解釋出發(fā)得出的簡單結(jié)論。在實踐中，云南省發(fā)布的《國家公園基本條件》規(guī)定：國有土地、林地占總面積的60%以上 參見：云南省地方標(biāo)準(zhǔn)《國家公園基本條件》(DB53/T298-2009)。 。在該種認知下，要實現(xiàn)國有土地的主體地位，只能運用征收方式變更土地所有權(quán)歸屬，將集體所有變?yōu)閲宜?。如果將這種數(shù)學(xué)意義上的占比嚴格作為每一個國家公園國有土地占主體地位的標(biāo)準(zhǔn)，雖然在理論上看似無可厚非、自成一說，但是在具體操作上卻可能出現(xiàn)罔顧實際情況、難以落地的困境。

　　一方面，各國家公園原有土地權(quán)屬分布基數(shù)不同。神農(nóng)架、三江源、普達措國家公園國有土地占比分別高達85.8%、100%和78.1%;長城國家公園則僅達50.6%，剛剛過半;反觀錢江源、武夷山和南山國家公園，國有土地占比依次僅為20.4%、28.7%和41.5%[1]。這三處國家公園國有土地的占比距離占主體地位的要求甚遠，這與其所處地理位置有關(guān)，均位于人多地少、資源密集、集體化程度較高的區(qū)域，呈現(xiàn)土地碎片化分布、權(quán)屬復(fù)雜交織的特點。

　　土地改革基數(shù)的差異性以及農(nóng)村社會關(guān)系的復(fù)雜性，使之難以通過土地所有權(quán)實質(zhì)變更來達到占主體地位的要求。另一方面，各地經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定了農(nóng)民對土地的依賴程度。土地作為一種生產(chǎn)資料，是大多數(shù)農(nóng)民賴以生存的根本，在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，農(nóng)民對土地的強烈歸屬感加大了征收集體土地的難度。若為了實現(xiàn)60%或者其他更高的國有土地占比，從而單方面大面積征收土地，將增加農(nóng)民的反抗情緒，容易引發(fā)群體性事件。

　　因此，絕對數(shù)量意義的主體地位理解與主張，未能充分認識到現(xiàn)有土地權(quán)屬改革基準(zhǔn)的不同以及人地關(guān)系緊張的固有難題，從而缺少對方式手段合理性及其帶來的連鎖反應(yīng)的考察。

　　(二)實際控制意義的主體地位

　　上文從實踐角度論證了絕對數(shù)量意義的主體地位不具有可行性，反面證實了應(yīng)采更為實際的主張，以規(guī)避絕對數(shù)量論的實踐短板。實際控制意義的主體地位意指國家公園在不變更集體土地所有權(quán)的基礎(chǔ)上，可以通過取得或者限制集體土地使用權(quán)的方式，實現(xiàn)集體土地服務(wù)于國家公園建設(shè)的宗旨，這一主張可從法律、歷史和政治等正面因素中追溯其正當(dāng)性。

　　實際控制意義上的主體地位，符合物權(quán)法更迭和發(fā)展的核心脈絡(luò)。羅馬法作為大陸法系法律的起源，其地役權(quán)和用益權(quán)的出現(xiàn)也以所有權(quán)為基礎(chǔ)。所有權(quán)是確定財產(chǎn)歸屬關(guān)系的一種法律表述，只有財產(chǎn)的歸屬關(guān)系明確，財產(chǎn)的利用才存在可能[2]。在羅馬法中，所有權(quán)權(quán)能分離出現(xiàn)于所有權(quán)概念之后[3]。

　　梁慧星教授在肯定所有權(quán)整體性的基礎(chǔ)上認為，用益物權(quán)可依據(jù)創(chuàng)設(shè)行為設(shè)立于所有權(quán)之上。伴隨著物權(quán)法理念重心的遷移，從所有轉(zhuǎn)變?yōu)槔?，形?ldquo;不為所有，但為所用”的價值觀，利用他人享有所有權(quán)的財產(chǎn)成為常態(tài)，用益物權(quán)在一定程度上限制了所有權(quán)，以更好地發(fā)揮財產(chǎn)的效用。所有權(quán)社會化是用益物權(quán)深化的一種體現(xiàn)，雖然以社會利益打破所有權(quán)的絕對性，但仍需要符合所有權(quán)目的。所有權(quán)與用益物權(quán)都是物權(quán)法中的權(quán)利，所有權(quán)作為物權(quán)法中的重要組成部分早已無可非議。

　　2005年7月，《物權(quán)法(草案)》第123條第一次規(guī)定了用益物權(quán)的定義，同年10月將客體范圍擴大至動產(chǎn)，最終審議稿第117條確定了用益物權(quán)。經(jīng)歷了權(quán)能分離，物權(quán)法中用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)等權(quán)利得以出現(xiàn)和發(fā)展，從法律實體權(quán)利變遷佐證了物權(quán)價值化趨勢，凸顯經(jīng)由利用而達成實際控制的合法性。