摘要：應(yīng)提供貸款擔(dān)保，財(cái)政部門給予銀行貼息，此類工程的貸款投資一般都應(yīng)是低息或無(wú)息的。如果是企業(yè)或外資參與，在工程完工正式投產(chǎn)后，給予免交所得稅，并給予投資方一定期限特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。本文針對(duì)我國(guó)的水利在國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的“洪澇災(zāi)害、水資源不足和水污染”問(wèn)題，已成為中華民族的三大心腹之患和對(duì)生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重威脅，綜合治水的任務(wù)十分艱巨。提出：要把水利建設(shè)作為國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)之首，全面規(guī)劃、統(tǒng)籌兼顧、標(biāo)本兼治;堅(jiān)持興利除害結(jié)合，開源節(jié)流并重，防洪抗旱并舉。要在建立和完善綜合治水的工程科學(xué)體系、計(jì)劃和規(guī)劃科學(xué)體系的基礎(chǔ)上，制定全國(guó)水利安全運(yùn)行與國(guó)民經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展倡議，創(chuàng)新宏觀調(diào)控政策科學(xué)體系，完善相關(guān)的法律法規(guī)，加強(qiáng)水行政部門、流域機(jī)構(gòu)和地區(qū)管理相結(jié)合的、以水行政部門為主的管理體制及團(tuán)結(jié)一致、相互配合的運(yùn)行機(jī)制。強(qiáng)調(diào)指出：當(dāng)務(wù)之急是要繼續(xù)執(zhí)行積極的財(cái)政政策和穩(wěn)健的貨幣政策，多渠道籌集水利建設(shè)資金，建立穩(wěn)定投入機(jī)制和運(yùn)行機(jī)制。

　　關(guān)鍵詞：多方運(yùn)籌 綜合治水 對(duì)策措施

　　1 我國(guó)治水存在的主要問(wèn)題

　　水利在我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中存在的主要問(wèn)題是：“水多、水少、水臟”，即南方汛期水多成災(zāi)，北方水少干旱，水資源污染嚴(yán)重，已成為中華民族的三大心腹之患和生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)重威脅。

　　1.1 在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中，人對(duì)資源過(guò)度索取，人與自然沒(méi)有很好地和諧共處

　　1.1.1 水土流失嚴(yán)重，水環(huán)境惡化

　　游地區(qū)，為6200萬(wàn)畝。這些坡耕地基本上都是毀林毀草開荒后的產(chǎn)物，且大多數(shù)采用水土流失嚴(yán)重的順坡耕作方式。由于圍湖造田，截止1996年底全國(guó)湖泊面積減少1.3萬(wàn)km2。號(hào)稱“千湖之省”的湖北省，建國(guó)初期有1066個(gè)湖泊，如今只剩325個(gè)，水面縮小75%，洞庭湖蓄水能力下降40%以上，鄱陽(yáng)湖蓄水能力下降22%。“人斷水出路，水?dāng)嗳松?rdquo;，這個(gè)教訓(xùn)太深刻了!

　　中國(guó)是水資源短缺的國(guó)家，而且水資源分布很不均勻。長(zhǎng)江流域及其以南地區(qū)降水量占全國(guó)的80%以上，而耕地僅占全國(guó)的36%，淮河流域及其以北地區(qū)則分別為20%和64%。隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，水資源供給嚴(yán)重不足，供需矛盾日益突出，不能滿足國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的要求。1978～1998年，供水能力年增長(zhǎng)率約1%，而同期國(guó)民經(jīng)濟(jì)以9%～12%的高速度增長(zhǎng)，缺水范圍加大、程度加劇，特別是華北地區(qū)更為嚴(yán)重。進(jìn)入90年代，黃河每年平均斷流達(dá)102天，最多長(zhǎng)達(dá)226天。

　　目前，全國(guó)400多座城市缺水，5000多萬(wàn)農(nóng)村人口飲水困難，每年缺水量接近400億m3，影響工業(yè)產(chǎn)值2300多億元，全國(guó)干旱受災(zāi)面積3億多畝，農(nóng)業(yè)減產(chǎn)糧食250多億kg。

　　廢污水排放量：1999年全國(guó)廢污水排放總量共606億t(不包括火電直流冷卻水)，其中工業(yè)廢水占67%，生活污水占33%;按流域片統(tǒng)計(jì)，長(zhǎng)江片207億t，珠江片136億t，松遼河片68億t，淮河片60億t，海河片55億t，東南諸河片40億t，黃河片27億t，內(nèi)陸河片7億t，西南諸河片6億t;廢污水年排放量大于20億t的有11個(gè)省(自治區(qū)、直轄市)。

　　1.2 水利在國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中的問(wèn)題

　　洪澇災(zāi)害嚴(yán)重，制約國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。全國(guó)70%以上的固定資產(chǎn)和50%的人口，1/3的耕地，大量的鐵路、交通、油田等基礎(chǔ)設(shè)施和工礦企業(yè)處于河流中下游，仍然受到洪水威脅，640多座城市需要加強(qiáng)防洪建設(shè)。由于江河防洪標(biāo)準(zhǔn)普遍偏低，每年防汛搶險(xiǎn)負(fù)擔(dān)重、壓力大，遇大洪水時(shí)，甚至嚴(yán)重干擾國(guó)家正常的社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序。據(jù)統(tǒng)計(jì)，進(jìn)入90年代以來(lái)，洪水災(zāi)害造成的直接經(jīng)濟(jì)損失累計(jì)超過(guò)1萬(wàn)億元，約相當(dāng)于同期國(guó)家財(cái)政收入的1/5。

　　1.3 水利行業(yè)發(fā)展中的問(wèn)題局對(duì)于防洪、水資源和生態(tài)環(huán)境考慮不夠

　　一些城鎮(zhèn)建設(shè)、工礦企業(yè)建設(shè)和農(nóng)業(yè)開發(fā)活動(dòng)不僅未全面考慮防洪要求，還占用部分河湖及行洪通道，形成行洪障礙，更加重了洪澇災(zāi)害的損失與風(fēng)險(xiǎn)。在一些缺水地區(qū)盲目發(fā)展高耗水工業(yè)和農(nóng)業(yè)，盲目開荒，加劇了水資源供求的矛盾。經(jīng)濟(jì)建設(shè)中對(duì)區(qū)域水環(huán)境承載能力和水資源保護(hù)考慮不夠，導(dǎo)致水土流失、水體污染使生態(tài)環(huán)境進(jìn)一步惡化。

　　1.3.3 水利基礎(chǔ)薄弱

　　在我國(guó)，大部分建于50～70年代的水利工程正逐步進(jìn)入工程設(shè)計(jì)壽命的末期，更新改造任務(wù)繁重;對(duì)基礎(chǔ)資料的監(jiān)測(cè)、積累和分析研究不夠;水文信息等基礎(chǔ)工作薄弱;對(duì)事關(guān)全局的重大問(wèn)題研究不夠，缺乏滾動(dòng)規(guī)劃?rùn)C(jī)制;新技術(shù)、，年均增長(zhǎng)12.6%;財(cái)政總支出增長(zhǎng)7.8倍，年均增長(zhǎng)12.8%?？梢?，國(guó)家財(cái)政債務(wù)收支的增長(zhǎng)速度都大大高于財(cái)政總收支的增長(zhǎng)速度。

　　改革開放以來(lái)，人們對(duì)赤字和國(guó)債的認(rèn)識(shí)發(fā)生了很大變化。從理論上“赤字有害論”的爭(zhēng)論到實(shí)踐中的赤字屢屢發(fā)生、從既無(wú)內(nèi)債又無(wú)外債到內(nèi)外債的快速增長(zhǎng)，再到近兩年國(guó)家實(shí)行積極財(cái)政政策，擴(kuò)大赤字，增發(fā)國(guó)債。人們對(duì)赤字和國(guó)債由害怕到被動(dòng)承認(rèn)，再到主動(dòng)利用，是一個(gè)艱難的轉(zhuǎn)折過(guò)程。但這不意味著我們對(duì)赤字和國(guó)債的認(rèn)識(shí)完成了，從國(guó)際上看，發(fā)債歷史很長(zhǎng)的西方國(guó)家也還沒(méi)有認(rèn)識(shí)清楚、確切把握赤字和國(guó)債的“度”’，更不能說(shuō)赤字和國(guó)債就無(wú)害了。我國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，發(fā)債的歷史比較短，更要認(rèn)真研究和慎重對(duì)待這個(gè)問(wèn)題。

　　赤字和國(guó)債有積極作用也有消極作用，到底以多少為好，就要看其產(chǎn)生的是積極作用大還是消極作用大，要看客觀條件和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展趨勢(shì)，需要把握好“度”。當(dāng)前一些國(guó)家和國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織確立了一些指標(biāo)，來(lái)監(jiān)測(cè)赤字和國(guó)債規(guī)模。其中最主要的是歐元國(guó)家簽訂的“馬斯特里赫特條約”(即“馬約”)，其中有三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：一是赤字率，即財(cái)政赤字占GDP的比重不超過(guò)3%;二是債務(wù)負(fù)擔(dān)率，即債務(wù)余額占GDP的比重不超過(guò)60%;三是財(cái)政債務(wù)依存度，即當(dāng)年的國(guó)債發(fā)行額占當(dāng)年財(cái)政支出與債務(wù)還本付息支出的比重。

　　由此，我們大體參照來(lái)衡量：①我國(guó)的赤字率狀況。1997年以前我國(guó)與《馬約》同口徑的赤字率都未超過(guò)1%，1998年為2%，1999年為2.8%，預(yù)測(cè)2000年也不會(huì)超過(guò)3%的上限。②國(guó)債余額占GDP的比重(債務(wù)負(fù)擔(dān)率)。這一指標(biāo)具有國(guó)際間的可比性，被國(guó)際公認(rèn)的警戒線是45%-60%。1998年以前，我國(guó)的債務(wù)負(fù)擔(dān)率只有5%左右。1998年，加上當(dāng)年發(fā)行的2700億元特別國(guó)債的因素，債務(wù)負(fù)擔(dān)率升到13.3%，1999年為13.8%，預(yù)測(cè)2000年這一比率與上年接近。盡管如此，說(shuō)明我國(guó)的債務(wù)負(fù)擔(dān)率還沒(méi)有超過(guò)國(guó)際公認(rèn)的警戒線。③當(dāng)年的國(guó)債發(fā)行額占當(dāng)年財(cái)政支出與債務(wù)還本付息支出的比重(財(cái)政債務(wù)依存度)。當(dāng)前不加分析地看，我國(guó)財(cái)政的債務(wù)依存度大大高于20%的警戒線，1995年為20.1%，1996年為21.3%，1997年為22.2%，1998年為29.7%，1999年為26.6%。中央財(cái)政的債務(wù)依存度就更高，1995年為53.9%，1996年為56.8%，1997年為55.9%，1998年為71.1%，1999年為66.8%。但是，認(rèn)真分析一下，就可以看出，我國(guó)作為分母的“國(guó)家”或“中央”財(cái)政支出，只包括了預(yù)算內(nèi)的支出數(shù)額，這顯然是不完整或縮小了的實(shí)際財(cái)政支出數(shù)字。如在1995年和1996年，我國(guó)窄口徑即只包括預(yù)算內(nèi)的國(guó)家財(cái)政債務(wù)依存度分別是20.1%和21.3%，但如加上預(yù)算外支出后的這一指標(biāo)，就只有15.5%和15.3%，如再加上1600多億元的政府基金支出，1996年國(guó)家財(cái)政的債務(wù)依存度就降至13.9%，也就是說(shuō)已在警戒線范圍之內(nèi)。同樣，中央財(cái)政的債務(wù)依存度也按上述口徑計(jì)算，1996年加上預(yù)算外支出后變?yōu)?3.74%，再加上政府基金支出后則降至32%左右，低于按窄口徑或現(xiàn)行口徑計(jì)算的財(cái)政債務(wù)依存度達(dá)23個(gè)百分點(diǎn)之多。

　　綜上可見，無(wú)論從上述的主要衡量指標(biāo)，還是從國(guó)家財(cái)政的現(xiàn)實(shí)角度來(lái)看，我國(guó)的積極的財(cái)政政策到目前為止的運(yùn)行是穩(wěn)健的、可行的。我國(guó)當(dāng)前個(gè)別年份的債務(wù)程度雖然是比較高的，但政府利率高。③抵押債券。這種債券是用指定不動(dòng)產(chǎn)的抵押權(quán)作擔(dān)保的債券。債券應(yīng)在10至20年內(nèi)分期償還。如不能按期償還，債券持有人有權(quán)把不動(dòng)產(chǎn)出售以抵償債務(wù)。這種債券可作為完成小型水利工程的一種集資方式。

　　應(yīng)提供貸款擔(dān)保，財(cái)政部門給予銀行貼息，此類工程的貸款投資一般都應(yīng)是低息或無(wú)息的。如果是企業(yè)或外資參與，在工程完工正式投產(chǎn)后，給予免交所得稅，并給予投資方一定期限特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。城鎮(zhèn)供水工程，對(duì)投入此類工程的銀行貸款給予貼息，同時(shí)對(duì)參與此類工程的外資或企資在一定時(shí)期內(nèi)減免稅收，并適當(dāng)提高供水價(jià)格。對(duì)水土保持工程其貸款由財(cái)政提供擔(dān)保，并給予財(cái)政貼息，對(duì)投入這類工程的外資或企資，在取得投資收益后5年內(nèi)減免農(nóng)林特產(chǎn)稅，長(zhǎng)時(shí)間減免所得稅。對(duì)水電類工程給予優(yōu)惠貸款支持，投產(chǎn)后，3～5年內(nèi)減免所得稅。對(duì)水利漁業(yè)、旅游和水上娛樂(lè)項(xiàng)目，宜采用優(yōu)惠的稅收政策，國(guó)家僅在一定時(shí)期內(nèi)減免所得稅。3 建立和完善與洪水和諧共處的防洪減災(zāi)政策體系

　　3.1 防洪減災(zāi)的政策轉(zhuǎn)變

　　通過(guò)實(shí)踐，人們逐步認(rèn)識(shí)到，要完全消除洪災(zāi)是不可能的。人類既要適當(dāng)控制洪水，改造自然，又須主動(dòng)適應(yīng)洪水，和諧人與洪水的關(guān)系，這樣才能保證自已的繼續(xù)發(fā)展。要約束人類自身的各種不顧后果、破壞生態(tài)環(huán)境和過(guò)度開發(fā)利用土地的行為，從無(wú)序、無(wú)節(jié)制地與洪水爭(zhēng)地轉(zhuǎn)變?yōu)橛行?、可持續(xù)地與洪水和諧共處。發(fā)生大洪水時(shí)，有計(jì)劃地讓出一定數(shù)量的土地，為洪水提供足夠的蓄泄空間，以免發(fā)生影響全局的毀滅性的災(zāi)害，并將災(zāi)后救濟(jì)和重建作為防洪工作的必要組成部分。因此，要從以建設(shè)防洪工程體系為主的倡議轉(zhuǎn)變到：在防洪工程體系的基礎(chǔ)上，建成全面的防洪減災(zāi)政策體系，達(dá)到人與洪水和諧共處。

　　3.2 防洪減災(zāi)政策體系的總體目標(biāo)和主要內(nèi)容

　　我國(guó)防洪減災(zāi)政策體系的總體目標(biāo)是：在江河發(fā)生常遇和較大洪水時(shí)，防洪工程設(shè)施能有效運(yùn)用，國(guó)家經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和社會(huì)生活不受影響，保持正常運(yùn)作;在江河遭遇大洪水和特大洪水時(shí)，有預(yù)定方案和切實(shí)措施，國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)不致發(fā)生動(dòng)蕩，不致影響國(guó)家長(zhǎng)遠(yuǎn)計(jì)劃的完成或造成嚴(yán)重的環(huán)境災(zāi)難。

　　防洪減災(zāi)政策體系的主要內(nèi)容：

　　3.2.4 在全國(guó)建立防洪保險(xiǎn)、救災(zāi)及災(zāi)后重建的機(jī)制

　　對(duì)各類分蓄行洪區(qū)以及其他有防洪風(fēng)險(xiǎn)的地區(qū)，可以根據(jù)具體情況，進(jìn)行合理的開發(fā)利用，但必須適應(yīng)防洪的風(fēng)險(xiǎn)?？紤]到我國(guó)各江河都存在這種問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)研究在全國(guó)建立防洪保險(xiǎn)、救災(zāi)及災(zāi)后重建的機(jī)制，給予法定的社會(huì)保障。

　　3.2.5 按照我國(guó)農(nóng)業(yè)和洪泛區(qū)客觀實(shí)際情況，建立政策性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)

　　在完成農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)立法的基礎(chǔ)上，力爭(zhēng)做好洪泛區(qū)的減災(zāi)和防災(zāi)計(jì)劃，繪好洪水風(fēng)險(xiǎn)率圖，建立農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)構(gòu)。改革農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體制，要走以農(nóng)民合作共濟(jì)為基礎(chǔ)、國(guó)家給予政策扶持和必要的資金投入、以農(nóng)養(yǎng)農(nóng)、以工補(bǔ)農(nóng)的發(fā)展路子。在廣泛發(fā)展農(nóng)村保險(xiǎn)基礎(chǔ)上，與現(xiàn)行的救災(zāi)、抗災(zāi)、防災(zāi)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)合并，設(shè)立國(guó)家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司(含行蓄洪保險(xiǎn))。國(guó)家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司旨在對(duì)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)較大的農(nóng)村合作保險(xiǎn)實(shí)行國(guó)家(中央和地方政府)的再保險(xiǎn)。隨著國(guó)家財(cái)力的增大，逐步加大對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的扶持力度，以便更好地支持農(nóng)業(yè)發(fā)展和保護(hù)農(nóng)民利益。

　　鑒于我國(guó)組建農(nóng)村保險(xiǎn)合作社還要有一段過(guò)程，實(shí)行農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)又是一項(xiàng)很緊迫的事情，為使這一項(xiàng)工作順利進(jìn)行，可暫時(shí)委托有條件的、點(diǎn)多面廣的農(nóng)村信用社代辦此項(xiàng)業(yè)務(wù)。國(guó)家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司屬政策性保險(xiǎn)，以經(jīng)營(yíng)種養(yǎng)業(yè)和行蓄洪的險(xiǎn)種為主，對(duì)享受政策性險(xiǎn)種的投保者實(shí)行法定強(qiáng)制性保險(xiǎn)，堅(jiān)持低保費(fèi)、低保障的保本微利原則。公司最初由國(guó)家財(cái)政部出資組建，通過(guò)設(shè)農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)基金予以支持。公司由多部門參加組成董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)，實(shí)行民主管理，由國(guó)家防洪總指揮部領(lǐng)導(dǎo)。

　　本研究強(qiáng)調(diào)指出的是：洪水保險(xiǎn)是一個(gè)特殊的險(xiǎn)種，要強(qiáng)調(diào)權(quán)力和義務(wù)的統(tǒng)一，除了強(qiáng)調(diào)設(shè)置全國(guó)性的、強(qiáng)制性的保險(xiǎn)之外，還要和國(guó)家的救災(zāi)貸款、不準(zhǔn)在蓄洪區(qū)內(nèi)建設(shè)永久性建筑物等手段聯(lián)系起來(lái)。

　　3.2.6 建立現(xiàn)代化的防洪減災(zāi)信息技術(shù)體系和防汛搶險(xiǎn)專業(yè)隊(duì)伍。

　　要研究開發(fā)解決致洪暴雨與洪水的準(zhǔn)確預(yù)測(cè)、預(yù)報(bào)、預(yù)警和決策支持軟件。要建設(shè)一支以高科技武裝的防汛搶險(xiǎn)專業(yè)隊(duì)伍，從而提高抗洪搶險(xiǎn)的水平，以便逐步取代目前主要依靠大量人力的防汛搶險(xiǎn)辦法。4 以建設(shè)節(jié)水高效的現(xiàn)代灌溉農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代

　　旱地農(nóng)業(yè)為目標(biāo)的農(nóng)業(yè)用水政策產(chǎn)品和耕地預(yù)測(cè)農(nóng)業(yè)用水緊張與整個(gè)地區(qū)缺水是必要的。