摘　要:中國自1988年推行村民自治制度以來,以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督為內容的基層直接民主取得了實質進步。然而,村民選舉制度的導入對基層黨組織的權力產生了什么影響?在村民自治的新形勢下,黨支部與村委會(以下簡稱“村支兩委”)的關系發生了什么樣的變化?這是筆者分析的焦點問題。本文從二元權力結構的理論視野,利用第一手調查資料和前期研究成果,對這一問題進行經驗性研究。

　　一、 農村二元權力結構的理論視野

　　根據作者第一手調查資料,緊密結合廣東農村撤區設村、統一實施《村委會組織法》的改革實踐,從農村二元權力結構的理論視野,著重分析了村民選舉后村委會與黨支部的權力關系及其變化。認為,直接公開的村民選舉導入了一種自下而上的民主權力,促使農村權力關系從一元權力結構向二元權力結構的轉型。在現行的宏觀政治框架內,建立在權力資源配置多元化和權力來源渠道二元化基礎之上的農村黨政關系,通過“兩票制”和“二選聯動機制”把村民選舉的制度機制同時引入村委會與黨支部建設,有助于“完善黨的領導-發展村民自治”雙贏目標的實現。

　　在當代中國村級組織中,村支兩委是最重要的正式組織。這種“正式組織”的基本特征,就是經由政府認可并納入了國家治理體系。農村的其他組織,實際上都是可以看成是村支兩委的“配套機構”。

　　建國50年來,中國農村組織經歷了不同的歷史形態。土改時期的農會,合作化運動中的鄉(村)政府,合作化后期的高級社,人民公社體制下的生產(大)隊,撤社建鄉后的村委會等等,都是國家在農村建立的正式組織。無論它們以何種形態出現,其共同特征是:(1)由國家自上而下地建立,(2)被納入國家權力控制范圍。中國農村基層組織的立廢變革,反映了農村不斷被納入國家權力范圍的過程。這一過程也就是所謂農村國家化的過程。農村國家化與農民政治化的結果,就是在國家與農村社會之間鋪就一條自上而下的行政軌道,國家的計劃、任務、政策等由此可以貫徹農村,直達農戶。農民也可以借此向上訴求利益。

　　1 權力資源的分配模式及其轉變

　　權力資源是權力主體影響權力客體行為的資本或手段。財富、職位、聲望、威脅都可以成為權力的資源。[1](P72～76)盡管權力資源不等于權力,但缺乏資源意味著權力支配能力的弱化。[1](P47)按照吉登斯(An thonyGiddens)的觀點,[2](P8～9)可以把權力資源劃分為兩類,一是配置性資源即經濟資源;二是權威性資源,其中最重要的就是所謂“烏紗帽”。

　　社會經濟資源從單一集體控制向多元控制模式的轉型,公-私經濟的結構性轉變,必然導致村級權力資源配置模式的根本性變化,從而影響農村二元權力結構。一般來看,村委會可以從集體經濟、私有經濟以及混合經濟中提取財力資源,而黨支部只能依托村集體經濟。③黨支部的權力大小在很大程度上取決于集體經濟的強弱。由于村委會有多種渠道提取權力資源,因此在這一方面,村委會比黨支部占優。然而,村支書也有可能利用政治手段(或權威性資源)來控制村委會提取的權力資源。有研究指出,在許多農村,具體收錢的是村主任,花錢的卻是村支書一人做主審批。在個別村莊,村支書一人兼任會計出納,村提留成了支書個人的錢包。[3]由此看來,僅僅從資源分配及其提取方式還不能完全認識農村二元權力結構的實際狀況,這就要考察權力來源的問題。

　　2 權力來源及合法性問題

　　權力來源是指權力合法性或認受性的來源或基礎。民主的程序政治有一個最基本的要求,就是合法的權力必經合法的渠道產生。一般來說,權力來源主要有兩種渠道,一是自上而下的委任,二是自下而上的選舉。實行村民直選制度以后,村支部與村委會的權力來源出現了分野。村支部的權力來源主要是鄉鎮黨委任命與支部推選,而村委會的權力只能來自全村選民的投票選舉。

　　《村委會組織法》明確規定鄉鎮政府與村委會之間不是科層制意義上的上下等級關系;在村民自治事務上,兩者是指導與被指導關系。村委會的權力只能來源于自下而上的村民民主授權,而村民直選就是這種民主授權的制度化機制,這種機制所貫徹的基本民主原則就是少數服從多數。按照這一原則,村民直選的村主任當然是村莊的法定代表,這一法定地位驅使村主任扮演“當家人”的角色。而村政現實中,村主任能不能成這樣的“當家人”或“第一把手”,在很大程度大取決于村主任與村支書各自威望的高低、家族背景的強弱以及社會資本的多寡。因此,村支兩委關系的協調與否,不僅同各自的權力來源或合法性結構有密切的關系,而且同村主任-村支書的個人影響力有直接的關聯。

　　村支兩委制度規范的差異,是影響農村二元權力結構的制度因素。村支兩委及其負責人角色協調的制度基礎,就是黨的政策和國家法律的內在一致。

　　制度規范的內在一致是保證黨組織自上而下的授權與村民自下而上的授權和諧一致的制度條件。就經驗層面來看,如果村支兩委的關系普遍出現了不協調的狀況,那么根源在于不同制度規范之間存在矛盾,村支兩委之間的權力沖突不過是這種矛盾的外化。

　　二、 村民選舉后廣東農村黨政關系的變化:經驗分析

　　1998年9月,中共廣東省委下發14號文件,決定全省統一撤消農村管理區體制,實施村民自治制度。兩年過后,廣東省共撤消20 313個管理區,設立并民主選舉產生了20 346個村民委員會,加上廣州、深圳、珠海3市1 709個村委會換屆選舉,全省農村已有22 055個村實行了村民自治。到2000年月10月止全省只剩5個村未完成撤區設村、選舉村委會的轉制工作①。廣東省農村改制實踐,為筆者分析村民選舉后農村黨政關系的變化提供了難得的經驗素材。

　　首先,我們有必要回顧一下廣東農村管理區體制的形成及其原因。1986～1989年,廣東省將生產大隊、生產隊分別改組為村委會和村民小組,把一些生產小隊合并為小村(村民小組),在這個基礎上設立村民委員會(大村)。在這一階段,廣東農村體制與全國保持一致。1989年,廣東省委在分析了廣東農村社會發展實際需要的情況下,②決定將村委會改為管理區辦事處,其性質是鄉鎮政府在農村的派出機構;同時,將村民小組改為村委會,由村民選舉村主任(一般稱村長或小村長)。這就是頗具廣東特色的農村管理區辦事處體制。毫無疑問,這種管理體制有利于財權與事權的集中,對農村工業化和城市化的啟動發展發揮了一定的促進作用。事實上,許多農村管理區特別是珠江三角洲一帶的管理區已經變成了城鎮化的“工業村”。

　　上述現實問題也使人們對村民自治的作用、村民選舉的價值產生了懷疑。例如,不少村民發出了這樣的感慨:“如果大家選出的村主任不過是村支書的幫手,那么轟轟烈烈地選一個不能做主的‘二把手’又有什么意思?”少數鄉鎮干部覺得:“村民自治不適合經濟特別發達地區的實際。”當然,社會上還流行種種似乎與正統觀念不一致的觀點,例如認為“如果要實行真實的村民自治,就要讓村民自己決定要不要保留村黨支部。”又例如認為“搞村民選舉不過是做做樣子,哄外國人。”等等。筆者以為,中國的村民自治實踐還處于初級階段,認識上有分歧、有爭論是十分自然的事情,實踐上有偏差也可以通政治學研究　中國農村二元過完善制度來糾正。就廣東及其他省份村民自治的實踐經驗來看,把黨的領導與村民自治對立起來,否定黨支部領導地位和排斥村委會自治權力的觀點,在實踐上都是有害的。因為,誰也不能保證村民選舉出來的人都是奉公守法、辦事公正的人,堅持和完善黨支部的領導有助于防范村委會的權力落入壞人之手。同樣的道理,誰也不能保證所有支部成員都是黨性純潔、不會蛻化變質的人,因此村委會的建立健全也有助于防止黨支部的權力把持在“土皇帝”之類的人手中。

　　三、 農村黨政關系的調適:走向雙贏

　　在農村二元權力結構的框架下,通過一定的制度安排,村支兩委可以建立和諧一致的權力關系。從經驗分析來看,如果農村黨組織能夠把村民選舉的制度機制納入自身組織建設,那么村支兩委建立和諧關系的幾率就比較大。

　　其實,廣東農村在推行村民自治的實踐中,已經自覺或不自覺地把村民選舉的制度機制納入了黨支部組織建設之中。這既是對村民自治是一種政治支持,也為黨支部建設提供了新機制。具體的做法可概括為二種模式,一是“兩票制”選村支部,例如深圳龍崗區的黨支部換屆選舉“兩票制”。二是“二選聯動機制”,即“從村支書到村主任”與“從村主任到村支書”這兩種聯動形式。根據有關部門提供的數據,估計在廣東省第一次村民選舉中,以“二選聯動”實現了村支書-村主任“一肩挑”的農村占全省農村的50%,這種權力結構的農村一般都避免了村支兩委權力沖突,增加了村級組織的整體影響力。

　　四、 結論

　　農村二元權力結構的概念,提供了一個中國農村黨政關系類型及其變化的分析框架。這個分析框架著眼于從權力的結構性要素,即權力資源配置模式、權力合法性來源渠道、權力的制度規范、權力的影響力四個方面,來透視村委會與黨支部的權力關系類型及其變化。

　　經驗材料表明,兩票制、二選聯動機制對加強農村黨支部建設、完善黨支部的核心領導是有效的。保證這種有效性的制度安排,正是在黨支部建設中所導入的直選制度機制。村民群眾對黨支部書記及委員的人選問題,開始擁有發言權。這對中國政治發展來說,無疑具有深遠的影響,對維護黨與人民群眾的魚水關系無疑會發揮積極作用。