作者：趙雪芹

　　的/意義]大數據時代所衍生的大量個人隱私安全問題，致使如何完善我國個人信息保護政策體系、加強個人信息安全成為首要問題。因此，開展我國個人信息保護政策文本量化研究，對進一步完善政策體系具有重要意義。[方法/過程]以國家發布的個人信息保護政策為研究對象，運用統計計量法構建政策工具、社會系統論和政策效力三維分析框架，對我國目前的個人信息保護政策體系進行分析。[結果/結論]研究發現，政策工具維度，我國環境型政策工具使用較多，缺乏供給、需求型政策工具的協同使用，政策工具使用失衡;社會系統論維度，我國個人信息保護的實施主要依靠對信息收集者和公眾的約束，政府和技術層面的管控較少;政策效力維度，隨著政策數量的增加，政策累計總效力在不斷提高，但政策效力增長率差異較大。針對存在的問題，對我國個人信息保護政策的優化提出了建議。

　　關鍵詞：個人信息保護;政策工具;社會系統論;政策效力;文本分析

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　　我國自2009年起將買賣個人信息罪和非法獲取個人信息行為納入刑事處罰范圍，此后又相繼出臺相關的個人信息保護政策。2019年，十三屆全國人大常委會將《個人信息保護法》納入立法規劃，個人信息保護政策從無到有，由少到多，體現了對個人信息保護工作的重視。同時，隨著互聯網的普及和大數據等技術的應用，網絡上存在大量收集、販賣、泄露個人信息的問題[1]，對個人信息保護工作提出了更高的要求。因此，個人信息保護法律及政策的制定和完善在新時代尤為重要，根據我國個人信息安全現狀制定具有針對性的國家政策并推行，能保護個人信息安全，提升國家網絡環境治理水平。

　　1研究現狀分析

　　圍繞個人信息保護領域，我國的研究焦點集中在個人信息保護路徑研究[2-3]、個人信息保護政策協同研究[4-5]和國內外個人信息保護政策比較[6-7]3個方面。現有的研究大多從某一特定角度或問題探討個人信息保護政策未來發展，鮮見從政策文本內容和結構量化的角度進行的研究，而個人信息保護政策能否實現其基本目標，與政策的內容和結構有密切關系，政策的內容與結構是否完整、各部分之間能否達到動態平衡，是政策發揮效用的前提和基礎。使用政策工具進行政策文本的量化分析不僅能透徹剖析政策結構，還能觀測政策體系是否平衡。目前將政策工具應用于個人信息保護政策的研究較少，典型的有譚春輝等[8]以政策工具探究個人信息保護政策，并據此提出相應的政策工具優化建議。童林[9]從政策工具、政策要素兩方面對我國個人信息保護政策進行框架分析并提出改進方案。但僅從政策工具和政策要素的角度考量政策是否有效地發揮作用是遠遠不夠的，政策是國家運用資源協調社會經濟活動的重要工具，當其與社會角色責任耦合形成系統的共治主體時，才能實現個人信息管理閉環，因此政策中社會系統責任的分配對構建我國長效完善的個人信息保護體系具有重要意義。基于上述考慮，政策體系的考量分析還應結合社會系統論，考察在社會系統運行中現存個人信息保護體系的適應性，從而為我國進一步優化個人信息保護實現路徑提供參考建議。不僅如此，還要結合政策效力，考察政策頒布部門對于政策推進的影響，以提出更為科學實用的改進建議。

　　基于此，本研究將系統剖析國內近年頒布的個人信息保護相關政策，構建個人信息保護的政策工具、社會系統論和政策效力三維分析框架，對相關政策進行文本分析，以期發現目前個人信息保護政策存在的問題，進而提出完善個人信息保護政策體系的建議，促進我國網絡安全環境的建設和個人信息保護的發展。

　　2我國個人信息保護政策文本分析框架體系

　　政策工具維度為X軸，包括供給、需要和環境要素;社會系統論維度為Y軸，由信息主體、信息收集者、政府、監管、技術和公眾6個要素組成;政策效力維度為Z軸，按照效力劃分為1～5。圖1為個人信息保護政策分析三維框架，以下將對此框架內容進行闡述。

　　2.1X維度——政策工具內容結構維度

　　基于我國個人信息保護意識不強、個人信息保護路徑較少、個人信息保護商業鏈尚未形成的現狀，個人信息保護的發展一方面靠政府鼓勵政策的推行，以提升群眾個人信息保護的積極性;另一方面，還需要進行人才專項培養、發放補貼，扶持個人信息保護機構的創辦。因此，本研究采取Rothwell R等[10]的研究思路，將供給性工具、需求性工具和環境性工具納入個人信息保護政策分析的X維度進行考察。個人信息保護供給性政策工具是指政府通過人才、資金、場地、技術等支持和鼓勵個人信息維權機構創建，是增加個人信息保護途徑的政策工具;需求性政策工具是指政府通過增加侵犯個人信息繳納的罰金，并擴大個人信息維權價值，是刺激群眾產生個人信息保護需求的政策工具;環境性政策工具是指政府間接支持個人信息保護機構創立，支持個人信息維權活動，是為個人信息保護工作開展提供環境的政策工具。在我國個人信息保護政策體系中，供給性工具起到推動作用，需求性工具起到拉動作用，環境性工具發揮間接作用。理想的個人信息保護政策體系需要保持供需的動態平衡，當供大于求時，就會出現個人信息保護人才閑置現象;當供小于求時，則會影響個人信息保護的發展。

　　2.2Y維度——個人信息保護政策社會系統論維度

　　社會系統論是一個將研究對象視為系統，并探究其內部結構與社會環境的關系與規律的研究方法。趙一紅[11]、劉濤[12]、王曉等[13]指出其作為一種新的思維方式，不僅為社會治理提供有效的理論基礎，還為研究復雜多變的社會問題提供基本的科學方法論原則。盡管社會治理方式眾多，但就我國而言，政策管制依然是我國社會治理的核心措施。在我國數據安全環境的嚴峻形勢下，應用社會系統論探討個人信息保護體系內部結構與社會環境的適應規律，協調多元利益主體，設立綜合治理模式治理個人信息泄露問題是必然趨勢[14]。已有研究認為在社會系統論中，信息主體、信息收集者、公眾以及政府對個人信息的利益訴求呈現有機整體的特征，需要各主體之間進行協調與平衡[15]。在此基礎上，隨著個人信息價值日益凸顯，個人信息保護亦不再局限于信息主體的被動發現，而依賴于各主體的主動監管與信息保護技術的加強，監管與技術將成為各主體之間共同協作的目標。因此，本文構建了一個新的社會系統論視角，綜合探討我國個人信息保護政策與社會系統運行的適應度，其中Y維度要素包括：信息主體、信息收集者、政府、監管、技術和公眾。

　　2.3Z維度——個人信息保護政策效力維度

　　政策效力是政策權威性的重要體現，需要根據國家行政權力結構與政策類型對政策進行賦分，以此來反映政策效力[16]。參考彭紀生等對政策效力的量化思想，以個人信息保護政策發布層次及其重要程度，將個人信息保護政策效力劃分為5個層級。按照政策效力從高至低分別包括中共中央和國家部委發布的法制管制文件、國務院頒布的規范性文件、國家部門的指導性文件。由于我國個人信息保護體系尚在完善之中，省級政策較為零散，為聚焦研究內容，僅以中共中央和國家部委發布的相關政策為研究對象，省級政策在本文未被納入。