摘要：目前，地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)普遍存在事前無權(quán)監(jiān)管、事后處理問題的狀況。從地方金融發(fā)展權(quán)責(zé)相適應(yīng)的角度來看，地方政府一方面有權(quán)推進(jìn)地方各個(gè)金融機(jī)構(gòu)的組建及擴(kuò)張，有權(quán)對(duì)地方金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)的問題提出整改建議，但另一方面卻不承擔(dān)事前監(jiān)管的責(zé)任，監(jiān)管責(zé)任仍歸中央金融管理部門，這就造成了地方金融辦事前無權(quán)監(jiān)管、事后處理問題的權(quán)責(zé)不對(duì)等的狀況。

　　關(guān)鍵詞：金融監(jiān)管,地方經(jīng)濟(jì),經(jīng)濟(jì)制度

　　再次，地方金融管理部門職能定位與市場(chǎng)定位存在偏差。第一，地方金融管理部門角色模糊。譬如所有者與監(jiān)管者的角色同屬一個(gè)部門，集中兩者的權(quán)力很容易造成權(quán)力壟斷，同時(shí)也會(huì)降低監(jiān)管的有效性和獨(dú)立性。地方金融監(jiān)管部門多種職能混合也是對(duì)其監(jiān)管專業(yè)性的重大考驗(yàn)，能否公正地處理好這兩種角色是一項(xiàng)巨大挑戰(zhàn)。第二，地方金融監(jiān)管偏離市場(chǎng)定位。在實(shí)際經(jīng)營過程中，由于受多種因素影響，大多地方金融機(jī)構(gòu)會(huì)偏離了這一市場(chǎng)定位，轉(zhuǎn)而追求“大而全”式的快速發(fā)展。地方金融辦在行使金融監(jiān)管權(quán)的過程中，如果不要求地方金融機(jī)構(gòu)以市場(chǎng)定位為導(dǎo)向，就容易忽略中小企業(yè)的根本需求。

　　隨著經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展，民間借貸規(guī)模也日益擴(kuò)張。在溫州，80%以上的家庭或個(gè)人以及50%以上的企業(yè)都參與到了民間借貸中來。浙江省政府對(duì)此做出了積極回應(yīng)，《溫州民間金融管理?xiàng)l例》(以下簡稱《條例》)應(yīng)運(yùn)而生。作為全國首部專門規(guī)范民間金融的法規(guī)和首部地方性金融法規(guī)，《條例》為防范民間金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)民間金融秩序起到了重要作用，使得民間借貸從無人管的模糊狀態(tài)變成了有法律可以遵守的陽光化狀態(tài)，促進(jìn)了民間借貸的合法化與規(guī)范化。

　　首先，《條例》確定的監(jiān)管主體為溫州市人民政府以及下設(shè)的縣級(jí)人民政府，同時(shí)政府又是服務(wù)部門，對(duì)《條例》的實(shí)施起監(jiān)督與指導(dǎo)作用。在溫州市轄區(qū)內(nèi)委托設(shè)立為民間融資當(dāng)事人進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示的民間融資行業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)，建立民間融資服務(wù)機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)機(jī)制、監(jiān)管出現(xiàn)問題的處置機(jī)制以及駐溫州的國家金融監(jiān)督管理派出機(jī)構(gòu)的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，明確了各個(gè)機(jī)構(gòu)的職責(zé)，以便管理過程中提高效率。該《條例》還規(guī)定“民間融資監(jiān)督管理和風(fēng)險(xiǎn)處置工作應(yīng)當(dāng)納入本級(jí)人民政府年度目標(biāo)考核內(nèi)容”，這項(xiàng)規(guī)定有效地促進(jìn)了地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理。各機(jī)關(guān)之間為了防范民間融資風(fēng)險(xiǎn)、提高監(jiān)管效率，規(guī)定“地方金融管理部門和工商行政管理、經(jīng)濟(jì)和信息化、商務(wù)等有關(guān)部門以及駐溫州的國家金融監(jiān)督管理派出機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)建立民間融資監(jiān)督管理信息共享機(jī)制”。

　　其次，《條例》涉及的監(jiān)管內(nèi)容十分廣泛。第一，《條例》規(guī)定可以設(shè)立從事定向集合資金募集和管理等業(yè)務(wù)的民間資金管理企業(yè)，以及其設(shè)立需要提交的具體材料等。民間金融管理?xiàng)l例中的重要部分是民間借貸，應(yīng)當(dāng)訂立合同約定履行義務(wù)，并且大額民間借貸還應(yīng)當(dāng)報(bào)送地方金融管理部門委托的機(jī)構(gòu)備案。第二，利率方面并沒有做特別管出限制，而是規(guī)定“民間借貸利率由借貸雙方協(xié)商確定，但不得違反國家有關(guān)利率的規(guī)定。”第三，對(duì)定向債券融資作出具體要求。包括規(guī)定每期定向集合資金合格的投資者人數(shù)限制、投資方式以及管理人出資比例。　再次，《條例》明確了監(jiān)管權(quán)力的實(shí)現(xiàn)方式。《條例》通過立法來對(duì)民間金融參與者進(jìn)行具體約束，對(duì)民間金融活動(dòng)中的各個(gè)環(huán)節(jié)做了具體規(guī)定，且鼓勵(lì)民間金融活動(dòng)參與者維護(hù)自身權(quán)益。如在民間借貸過程中，鼓勵(lì)出借人就出借情況報(bào)送備案。在處理民間融資糾紛時(shí)，備案的材料可以作為證據(jù)且證明力較高。國家機(jī)關(guān)處理涉嫌非法集資、非法證券活動(dòng)、非法經(jīng)營等案件時(shí)，備案的材料可以作為民間融資行為合法性的重要依據(jù)。條例通過最后一章還規(guī)定了用法律責(zé)任來實(shí)現(xiàn)監(jiān)管權(quán)力，即通過反向約束的方式，使權(quán)利實(shí)現(xiàn)更加行之有效。

　　完善地方金融監(jiān)管法律規(guī)制，需要正確的監(jiān)管理念予以指引。目前，國際上對(duì)于金融領(lǐng)域的監(jiān)管理念存在有三種主要模式，即：“風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)管”、“原則性監(jiān)管”與“規(guī)則性監(jiān)管”。規(guī)則性監(jiān)管模式是一種能夠有效地控制市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管模式，一般規(guī)則的滯后性容易使市場(chǎng)自由度受到局限，很難對(duì)金融進(jìn)行及時(shí)有效的監(jiān)管，同時(shí)也會(huì)產(chǎn)生不少監(jiān)管套利行為。規(guī)則性監(jiān)管的方式總體來說比較保守，不能完全適應(yīng)當(dāng)今經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的社會(huì)要求。而原則性監(jiān)管則能在一定程度上解決這一問題，“原則性監(jiān)管意味著更多地依賴于原則并以結(jié)果為導(dǎo)向，以高位階的規(guī)則用于實(shí)現(xiàn)監(jiān)管者所要達(dá)到的監(jiān)管目標(biāo)，并較少的依賴于具體的規(guī)則。”原則性監(jiān)管方法旨在鼓勵(lì)市場(chǎng)主體的自愿努力、同時(shí)確保其管理自由是可以被觀察到并且建立在關(guān)鍵原則之上的。地方監(jiān)管基本理念的確立應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國的基本經(jīng)濟(jì)制度以及地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，由于原則性監(jiān)管更加注重市場(chǎng)主體自身的積極性，不會(huì)過多地限制市場(chǎng)主體的發(fā)展軌跡。因此，原則性監(jiān)管更加符合以市場(chǎng)規(guī)律為主，政府宏觀調(diào)控為輔的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。

　　原則性監(jiān)管理念的確立直接涉及到地方金融監(jiān)管權(quán)的配置問題。建立健全地方性金融法律體系的過程，主要是通過授權(quán)給地方，以實(shí)現(xiàn)地方金融監(jiān)管的制度化與秩序化。在我國，由于金融立法權(quán)歸中央所有，只能由全國人大及其常委會(huì)行使，所以地方政府根本無權(quán)對(duì)地方金融事務(wù)立法。在應(yīng)對(duì)本地區(qū)金融業(yè)發(fā)展的各種問題和狀況時(shí)，只能上報(bào)中央來解決。由于法律總有滯后性，即使中央決定立法來加以解決，仍不能解除地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的燃眉之急。因此，建議通過省人大立法的方式，制定出能夠加強(qiáng)地方金融監(jiān)管的相關(guān)法規(guī)，明確地方金融辦的執(zhí)法主體地位。[8]通過逐步下放金融立法權(quán)來慢慢建立健全地方性金融法律體系。根據(jù)我國《憲法》第3條的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)將金融立法權(quán)適當(dāng)下放給地方政府。地方政府可以參照地方性法規(guī)以及規(guī)章的制定，在地區(qū)出現(xiàn)新的經(jīng)濟(jì)問題需要規(guī)范時(shí)，有權(quán)制定臨時(shí)性法規(guī)。臨時(shí)性法規(guī)在實(shí)行一段時(shí)間后，如需繼續(xù)實(shí)施，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)上級(jí)機(jī)關(guān)備案。

　　首先，確立民間融資備案管理制度。備案制度要求義務(wù)人向主管機(jī)關(guān)提交相關(guān)材料予以置備，且當(dāng)事人必須對(duì)其提交材料內(nèi)容的真實(shí)性負(fù)責(zé)。民間融資備案制度是地方金融管理法律制度的重要環(huán)節(jié)。《條例》中一項(xiàng)重要進(jìn)步就是將民間借貸備案制度納入了法律，這體現(xiàn)了立法者有意用法律來規(guī)制民間借貸，對(duì)于借貸雙方來說備案制度是一個(gè)雙重保障，備案材料在雙方發(fā)生糾紛后可以作為法律性文件，具有一定的法律效力。當(dāng)前各類金融機(jī)構(gòu)的數(shù)量較以往有明顯的增加，民間融資的類型也是層出不窮，為了減少在融資過程中的風(fēng)險(xiǎn)，并使政府可以準(zhǔn)確地把握當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)狀況，應(yīng)當(dāng)建立民間融資備案管理制度。筆者認(rèn)為，建立民間融資備案管理制度，應(yīng)主要從三方面入手：一是設(shè)立民間融資備案主管部門，該機(jī)構(gòu)可以由地方政府金融監(jiān)管設(shè)立，也可以以公司形式運(yùn)行，由地方金融辦管理。二是制定備案的細(xì)則。包括備案的主體與內(nèi)容。備案的主體包括村鎮(zhèn)銀行、小額貸款公司等民間金融機(jī)構(gòu)與個(gè)人。需要備案的內(nèi)容可以比照公司法公司注冊(cè)的內(nèi)容來確定。三是主管部門的人員配備。可以采取公開考試形式招募，并由地方政府進(jìn)行培訓(xùn)與管理。

　　其次，建立地方金融管理的政府責(zé)任制度。改革開放以來，我國中央政府與地方政府的關(guān)系經(jīng)歷了一個(gè)協(xié)調(diào)過程，呈現(xiàn)出良性互動(dòng)逐漸取代零和博弈、中央權(quán)威和地方權(quán)限雙向增長、地方權(quán)限和地方責(zé)任同步上升的特征。隨著金融監(jiān)管的地方化，地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管范圍會(huì)越來越大。金融監(jiān)管權(quán)在傳統(tǒng)意義上是應(yīng)當(dāng)歸屬于中央的，但下放到地方后，就失去了對(duì)地方金融的監(jiān)管權(quán)，相反應(yīng)當(dāng)在多方面進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)地方金融監(jiān)管部門的管理。一是法律方面的管理，在地方建立地方性金融監(jiān)管體系的過程，中央金融監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)對(duì)地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)制定的法規(guī)與規(guī)章進(jìn)行認(rèn)真審核，在發(fā)現(xiàn)有違法憲法或基本法律原則的情況時(shí)，應(yīng)要求其立即停止施行;在地方性金融法規(guī)違反中央的金融政策時(shí)也應(yīng)責(zé)令其整改。二是在對(duì)地方相關(guān)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管方面，中央可以在地方設(shè)立中央金融監(jiān)管的常駐辦公室來負(fù)責(zé)監(jiān)督、指導(dǎo)地區(qū)金融監(jiān)管工作，并通過地方政府設(shè)立的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)對(duì)本地區(qū)產(chǎn)生重大影響的金融風(fēng)險(xiǎn)以及地方金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管。這樣可以很好地起到上傳下達(dá)的作用，做到中央與地方的協(xié)調(diào)一致、邊界明確、權(quán)責(zé)明晰、互相支持。

　　再次，加強(qiáng)地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)與中央派駐的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)與合作。由于地方金融辦的代表機(jī)關(guān)是地方政府，在金融監(jiān)管過程中容易出現(xiàn)更多地考慮地方政府利益的現(xiàn)象，因此，中央金融管理部門的派出機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)認(rèn)真履行法律規(guī)定的各項(xiàng)職責(zé)，加大監(jiān)管力度，保證國家宏觀調(diào)控政策在地方的有效實(shí)施，起到上傳下達(dá)的作用，為促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展創(chuàng)造良好的金融環(huán)境。

　　各地金融辦自其產(chǎn)生之初便存在各種差異，這其中的差異包括其成立目的不同以及發(fā)展過程中存在的地域性差別。經(jīng)濟(jì)發(fā)展不同的地區(qū)不僅金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的名稱不同，也存在發(fā)展不均衡的現(xiàn)象。在加強(qiáng)各地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)合作方面，美國聯(lián)邦政府的做法值得借鑒。美國聯(lián)邦政府為了便于協(xié)調(diào)各州的金融管理政策和規(guī)章制度，也便于各州監(jiān)管當(dāng)局互相交流經(jīng)驗(yàn)，取長補(bǔ)短，聯(lián)邦政府成立了州金融管理者協(xié)會(huì)，定期召開會(huì)議，就有關(guān)管理方法、管理政策展開討論，促進(jìn)交流與合作。監(jiān)管機(jī)構(gòu)的合作是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下經(jīng)濟(jì)民主化趨勢(shì)相一致的，而合作共治是地方分權(quán)的必然產(chǎn)物。分權(quán)之后，中央與地方雙層監(jiān)管機(jī)構(gòu)的存在，必然要求對(duì)監(jiān)管政策、手段進(jìn)行協(xié)調(diào)，對(duì)監(jiān)管信息進(jìn)行共享。各省的金融辦可以將省內(nèi)各市各地區(qū)的金融辦負(fù)責(zé)人組織起來，定期召開金融辦交流會(huì)議，共同學(xué)習(xí)中央政府的相關(guān)文件，相互分享各市金融辦在監(jiān)管過程中的創(chuàng)新，以便各市金融辦取長補(bǔ)短。

　　地方金融辦旨在實(shí)現(xiàn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益最大化，提高地方的核心競(jìng)爭(zhēng)力。因此交叉的監(jiān)管部分應(yīng)當(dāng)按照與地區(qū)的關(guān)聯(lián)度進(jìn)行重新分配。對(duì)于極具地區(qū)特色的金融機(jī)構(gòu)以及對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重要貢獻(xiàn)的金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)交由地方金融辦來監(jiān)管。地方政府金融辦代表地方政府進(jìn)行金融監(jiān)管，可以獲得最優(yōu)質(zhì)的資源和地方政府的支持，在金融監(jiān)管的過程中更加了解地方金融機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀以及今后地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的方向，起到更好地監(jiān)管作用。

　　需要明確的是地方政府金融辦的職能。地方政府設(shè)立金融辦來具體實(shí)施地方金融監(jiān)管的相關(guān)事務(wù)，其通過主要職能負(fù)責(zé)地方金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管。地方金融機(jī)構(gòu)種類多樣，包括村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)、小額貸款公司、融資性擔(dān)保機(jī)構(gòu)等區(qū)域性金融機(jī)構(gòu);負(fù)責(zé)區(qū)域性金融市場(chǎng)及交易所的建設(shè)與監(jiān)管工作;協(xié)調(diào)處置本地區(qū)產(chǎn)生重大影響的金融風(fēng)險(xiǎn)等。只有明確地方政府金融辦的職能，才能方便中央政府對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，有利于地方金融辦更好地進(jìn)行地方金融監(jiān)管，防止出現(xiàn)權(quán)力真空互相推諉的現(xiàn)象。通過明確中央與地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能，建立中央與地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間分工明確、互相支持、聯(lián)合聯(lián)動(dòng)的協(xié)作機(jī)制。通過建立中央與地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，明確中央與地方金融管理部門各自的履職定位，進(jìn)一步推動(dòng)中央與地方金融管理體制的協(xié)調(diào)運(yùn)行，促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)金融協(xié)調(diào)發(fā)展。