摘要：經濟體制改革的深入開展和經濟關系的變化在客觀上要求政府轉變職能,從經濟事務的微觀管理中解脫出來,做到政企分開,使企業真正成為自主經營、自負盈虧的市場主體,把屬于企業的生產經營自主權還給企業,屬于市場調節的職能轉移到市場,屬于輔助性、技術性、服務性的職能交給事業單位和服務性組織,最大限度地發揮市場配置資源的作用。這就必然地要求改革原有高度集權的政府行政管理體制。

　　一、市場經濟條件下政府機構改革的根源分析

　　政府作為一種社會政治組織,是由許多不同的部分及其相互聯系所組成的一個非常復雜的有機整體,是上層建筑重要的組成部分,馬克思主義認為,政治關系是不能脫離經濟而孤立存在的,它歸根到底是由經濟關系決定的,有什么樣的經濟關系就產生什么樣的政治關系;當經濟關系發生變化時,就必然地要引起政治關系發生變化。基于這一原理,我們認為,政府機構與市場經濟關系和社會發展的矛盾日益突出是其需要改革的深刻根源。

　　我國是社會主義國家。但從產生來看,新中國是誕生在第二次世界大戰后,是在當時社會主義蘇聯的影響下,主要按“蘇聯模式”所建立的。“蘇聯模式”在政府行政管理體制上的重要特點就是認為社會主義制度和計劃管理制度必須對經濟、政治、文化和社會生活都實行中央高度集權的管理體制,把計劃作為資源配置的唯一手段,國家實行統一計劃、統一政策、統一指揮的辦法去管理經濟;政府部門直接參與企業的生產經營活動,政府權力無所不及,其觸角涉及政治、經濟、社會生活的各個方面,政府權力和經濟權力的界限、政府與企業的界限已經湮滅,諸如經濟資源完全由政府以指令性計劃加以配置,企業從人、財、物到產、供、銷完全由政府支配;并由此使政府權力日益強化,政府機構愈加臃腫龐大。這樣,也就形成了我國高度集權的政府行政管理體制。

　　十一屆三中全會以后,我國的經濟關系、經濟體制的發展變化,是伴隨著我們對計劃與市場問題及其相互關系的認識開始的。這種認識又經歷了一個發展過程。十二大,講的是計劃經濟為主、市場調節為輔:十二屆三中全會《關于經濟體制改革的決定》提出了社會主義經濟是在公有制基礎上的有計劃的商品經濟的新概念;十三大時,提出了社會主義有計劃商品經濟的體制應該是計劃與市場內在統一的體制;十三屆四中全會以來,提出了建立適應有計劃商品經濟發展的計劃經濟和市場調節相結合的經濟體制和運行機制。1992年中國共產黨第十四次全國代表大會提出了建立社會主義市場經濟體制,并指出,社會主義市場經濟體制就是要使市場在國家宏觀調控下對資源配置起基礎性作用。正是由于我們對計劃與市場問題及其相互關系的認識步步加深,我國實行了以市場為取向的經濟改革,采取了擴大地方和企業自主權、擴大市場調節范圍的改革措施。社會主義市場經濟體制,從根本上改革了傳統僵化的計劃經濟體制。

　　在社會主義經濟建設和經濟體制改革的實踐中,我黨深刻認識到了這一點。1992年在黨的第十四次全國代表大會上,提出了下決心進行行政管理體制和政府機構改革,切實做到轉變職能、理順關系、精兵簡政、提高效率和盡快推行國家公務員制度。1997年黨的第十五次全國代表大會提出要按照社會主義市場經濟的要求,轉變政府職能、實行政企分開,把企業生產經營管理的權力切實交給企業;根據精簡、統一、效能的原則進行機構改革。

　　從1992年提出建立社會主義市場經濟體制,到現在已經歷經了六年多的時間,我國的社會主義市場體系正日趨完善,國際經濟技術合作交流不斷擴大,現代化建設突飛猛進;國有企業的改革也由試點正轉入全面推進的階段。在這種情況下,與傳統經濟體制相應的政府機構極大地阻礙了企業經營機制的轉換,其所表現的弊端更加明顯:政企不分,政府直接干預企業的生產經營活動,不能形成科學決策的投資體制,容易造成責任不清和決策失誤,難以發揮市場在資源配置中的基礎作用;主要依靠行政手段管理經濟和社會事務,許多本應該運用經濟手段和法律手段,或者通過社會中介組織來解決的問題,也是通過設立政府機構管理,把過多的社會責任和事務矛盾集中在政府身上;政府機構重疊龐大,人浮于事的現象嚴重,不僅滋生文牘和官僚主義,助長了貪污腐敗和不正之風,也給國家財政造成了沉重負擔。這都表明,政府機構與日益發展的社會主義市場經濟的不相適應性,是政府機構需要改革的深刻根源;行政體制和機構改革的嚴重滯后,阻礙了國民經濟市場化的進程和生產力的迅速發展,已經到了非改不可的地步。

　　二、市場經濟條件下政府職能定位分析

　　機構是政府運轉的組織載體,是形式,政府的職能才是根本。轉變政府的職能,既是經濟體制改革的主要內容,又是政府管理體制改革的重要組成部分;政府職能能否按市場經濟的要求轉變到位,直接關系到社會主義市場經濟體制的建立和發展。而轉變政府職能和搞好政府機構改革又是以合理界定政府職能為前提。

　　政府作為國家機器的組成部分,具有公共性和強制性的特征。關于政府的公共性特征,恩格斯在《反杜林論》一文中指出:“一切政治權力起先總是以某種經濟的社會的職能為基礎的。”1政府的這種公共性特性主要表現在,它是整個社會的正式代表,是社會在一個有形的組織上的集中表現,它體現的正是表面上凌駕于社會之上的力量,總是要集中反映和代表整個社會的利益和意志。

　　關于政府的強制性特征,列寧曾明確指出:“國家一直是社會中分化出來的一種機構,一直是由一批專門從事管理、幾乎專門從事管理或主要從事管理的人組成。人分為被管理者和專門的管理者,后者屬于社會之上,稱為統治者,稱為國家代表。”2

　　由此可見,政府并不是一般的社會管理機構,而是與強制機構聯系在一起的,政府的管理是以強力為后盾的,而管理本身又成為強制機構能夠維持的基礎。居于社會之上的管理者——國家代表,用強制機構使他人意志服從政府權力,使被管理者在一定秩序中生活,這才是政府管理的真正本質。政府的這種“超經濟的強制”性特征,主要是來源于國家政權的力量,表現為一種政府權力,政府就是依靠國家權力而發生作用的機構。因此,政府具有什么樣的職能,我們不但要從它是否運用國家權力這一點來考慮,國家權力成了劃分政府職能與非政府職能的基本界限;而且,與公共性特征相聯系,政府又具有公共管理職能。社會經濟關系決定著政府的職能。隨著社會化大生產的發展,政府職能將越來越簡化,純行政性機構將會逐漸減少,工作內容也將逐漸減化。社會越向前發展,越進步,政府的這種公共性特征就越突出。在這種過程中,也就越需要政府按照社會經濟發展的要求轉變其職能。

　　上述關于政府基本特性的認識,是我們合理界定政府職能的理論前提。但是,由于政府職能會隨時間、地點、條件和社會經濟關系的改變而發生變化。因此,在由計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制過渡的轉軌時期,我國政府的職能主要包括:1強化市場經濟法制建設,創造平等競爭的市場秩序與環境;2深化國有企業改革,造就市場經濟的微觀主體;3培育和完善市場體系;4依靠宏觀調控手段,保證社會經濟的穩定與增長;5進行基礎設施建設,充當公共物品的提供者;6制定并實施分配與再分配政策,建立健全社會保障體系;7加強國際經濟交流與合作,促進本國企業參與國際市場競爭;8轉變職能和精簡機構,實現政府自身的改革。

　　從對我國轉軌時期政府職能的界定中,至少可以得到兩點帶有普遍意義的經驗啟示:一點是,市場具有極大的重要性,它是提高效率的關鍵,因而也是提高國際競爭能力和保持經濟持續增長的關鍵。我國作為發展中國家,處于社會主義的初級階段,應該將這條原則作為自己的指導原則。如果由于熱切希望加速經濟的發展,而偏離市場運行所要求的路線太遠時,就應該根據這一原則重新調整自己的方向。政府的努力不僅僅限于切實增強自己的經濟作用這一方面,還應該注意到努力加強市場的力量,提高市場的效力,既要利用相對獨立的經濟實體的力量,推進經濟的發展,與此同時,也要運用計劃和其它干預方式,引導市場的發展方向并矯正市場的失效。我們不能限制商品貨幣關系,也不能只把商品貨幣關系當成核算的工具,而應該根據社會主義經濟具有商品性的特點,充分發揮市場機制的作用。第二點是,必須依據本國市場經濟發展水平的具體程度來確定政府的職能。一國的經濟,在由落后的農業國向工業國轉變階段中和完成工業化發展過程中,這兩個不同發展階段,政府的職能是不同的。在發展的初始階段,為了迅速地擺脫經濟落后的制約局面和較快地建立起相當規模的工業體系和國民經濟體系,政府對經濟進行廣泛的、決策性的干預,這對于許多的發展中國家來說幾乎是唯一的選擇。我國的情況也是這樣,為了排除經濟增長的傳統障礙,建立各種能夠促進經濟發展的機構和經濟條件,常常需要運用政府的資源或是用發展倡議產品的辦法,來進行宏觀調控。而在工業化深入發展的階段,隨著國家經濟的發展,原有的政府干預制度幾乎無一例外地造成效率低下和發展的阻滯,市場的作用將會逐漸變得更為重要。因此,在整個這一過程中,政府必須負責按照市場經濟發展水平和經濟形勢的需要來建立、調整乃至撤消某一些機構。由此看來,轉軌時期我國所實行的政府機構改革必須堅持以政府職能轉換為中心的改革方向。但我們也必須清楚,這并不等于政府對經濟的撒手不管,完全聽憑市場;我們必須注意到我國目前經濟發展水平還較低、市場發育不健全、經濟規范化程度差、法制基礎相當薄弱的現實,從而正確對待政府職能的轉變和機構改革。

　　三、市場經濟條件下政府機構改革的思路分析

　　隨著經濟體制改革的向前發展,鄧小平同志1980年8月在中央政治局擴大會議上作了《黨和國家領導制度的改革》的講話,這是我國進行政府機構改革的指導性文件。但是,從改革的效果來看,“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹的“怪圈”、“頑癥”、“難區”,常常伴隨著我國改革的左右,困惑著改革者和決策者。關于這一點,只要我們對歷次政府機構改革的思路進行分析,更不難發現:

　　第一,之所以會形成“怪圈”,是因為機構改革沒有從轉變政府職能這個關鍵問題入手,或在改革中沒有把它落到實處;只是在機構的裁減和隸屬關系的轉移上想“點子”、“摳”人頭。十三大提出了機構改革必須抓住轉變職能這個關鍵,但由于我國政治與經濟二元化的過程只是初始階段,政府部分除直接經營著龐大的公共服務行業以外,還各自從其管理的經濟活動中抽取實實在在的利益,而一個部門、地區的經濟發展好壞更直接關系到主要領導人的政績。所有這些,無形之中將政府與企業的利益緊緊地捆在了一起。政治與經濟的結盟,政府行為尤其是地方政府行為的過分商業化,社會組織的“官本位”化以及法治結構與功能的被分割,使政府行政權力繼續在社會生活的主要方面起著決定一切的作用。同時,由于對政府職能的轉變認識不夠,傳統的經濟體制還沒有徹底被打破,企業對于政府的依賴性還存在,結果使這一改革方案未能付諸實施。實踐證明,在政府職能不變,工作量不變,人員職責不清的情況下,機構雖然合并的合并,撤的撤,但原有職能沒有從根本上轉移或消失,領導方式、工作作風沒有改變,這樣,改革的風頭一過,又增人設機構,重蹈舊制,終于形成了一個走不出去的“怪圈”。市場經濟條件下所進行的政府機構改革,要吸取過去的教訓,把按照發展社會主義市場經濟的要求,轉變政府職能,實現政企分開作為第一位的原則。

　　轉變政府職能并不只是一個抽象的概念,它要求具體分解每一項具體的行政權力,并對其存在的理由,政府宏觀調控的方式以及這種行政權力會給社會帶來的成本與收益等進行全面的考察。在社會主義市場經濟條件下,轉變政府職能,就是要求政府做到不該管的退出來,該管的管好。其中,不該管的是企業、生產、流通等,該管的是社會公共管理。公共管理職能是市場經濟中政府最基本的職能。

　　第二,之所以會成為“頑癥”,是因為政府機構改革沒有從根本上打破原有的行政管理體制的模式,沒有真正觸動高度集權、政企不分、部門分割的要害部門和基本格局。分析起來,政企不分的根源是在于“政治權力和經濟權力結合在一起”的體制,而這兩種權力的“結合一體”,正是傳統的計劃經濟體制的核心。在市場經濟條件下,政府機構改革應以逐步建立適應社會主義市場經濟體制的有中國特色的行政管理體制為目標。在具體作法上,首先,按照精簡、統一、效能原則,調整政府組織結構,按照不同的職責,政府機構合理劃分為宏觀調控部門、專業經濟管理部門、教育科技文化、社會保障和資源管理部門以及國家政務部門。加強宏觀經濟調控部門,調整社會服務部門,加強執法監管部門,發展社會中介組織,這樣,才能真正把政府職能切實轉變到宏觀調控、社會管理和公共服務方面來,把生產經營的權力真正交給企業。其次,按照權責一致的原則,調整政府部門的職責權限,明確劃分部門之間的職能分工,把相同或相近的職能交由同一個部門承擔,這樣,才能真正克服責任不清、互相推諉、機構重疊龐大、人浮于事、多頭管理、政出多門的弊端,做到機構真正精簡。這樣的改革,對舊的行政管理體制的要害部門和基本格局,無疑是一個有力地沖擊,再也不是在舊體制內的“不良循環”。

　　值得指出的是,以轉變職能和實行政企分開為要害的政府機構改革,并不意味著政府權力的消失,而意味著部分權力的轉移;在改革和市場化過程中,企業和社會權力的強化也并不必然地意味著政府權力的弱化。因為,在市場經濟條件下,政府權力范圍的廣泛程度和政府行使權力的有效程度并不是一回事,市場經濟所要求的只是把政府權力在經濟體系中的使用限制在其應有的職能范圍之內。正如加里·沃塞曼所說:“權力有限的政府原則,基于立憲政府的根本思想。”3因此,在機構改革和市場經濟中,實行職能轉變和政企分開,對政府權力需要界定和限制的是權力使用的范圍,而不是職能范圍內政府行政權力的有效性;相反,在政府職能范圍內,政府應擁有不可動搖的絕對權威。

　　第三,之所以會出現“難區”,是因為改革沒有進行總體規劃,只囿于在單個部門的增減上做文章,未能領會社會經濟關系決定政府職能,緊緊抓住適應市場經濟這個主旋,進行統籌謀劃、配套設計、周密處理。一個部門的問題解決了,其它部門的問題卻又突出了。所以,改革的錯位往往使改革達不到預期的目的。政府機構改革自然就成了屢攻不破的“難區”。

　　改革是一項綜合的社會系統工程,它不但涉及到社會的政治、經濟、文化、人民的生活,涉及到發展和穩定的全局,也涉及到所進行改革的部門的權力、干部的切身利益和人員的分流,這也是歷次機構改革的難點。改革一定要打破這種狹隘的利益觀念。市場化進程和反腐敗、機構改革、建立高效廉潔的政府必須同步。很明顯,之所以有些行政性主管部門不愿被撤銷或擺脫企業,有些政府官員不愿從瑣細事務中擺脫出來,關鍵是利益的驅使所致。因為主管的事務越細越多,就越接觸利益,就越能享有特權,也就越容易以權謀私。這不僅是改革的巨大阻力,也是市場化過程的極大障礙。

　　過去政府機構改革的教訓,應當成為現在改革成功的經驗。總體而言,在社會主義市場經濟下,政府機構改革,在思路上應把握如下幾點。

　　第一,應該明確政府機構改革,在性質上,是一場適應社會主義市場經濟發展要求的新的行政管理體制對舊的行政管理體制的革命。既是一場體制上的革命,就要打破舊體制,建立一種新的管理體制;它不是一陣風,不是一朝一夕所能完成的,它需要一代人,甚至幾代人的共同努力。因此,必須發揮社會輿論的宣傳作用,使改革的觀念深入人心,增強人們的改革意識。因為任何一個體制的革命,都是以意識的更新為先導的,市場經濟條件下的政府機構改革也不例外。

　　第二,政府機構改革必須首先確定一個與市場經濟要求和社會經濟發展水平相適應的改革目標和總體方案;制定一系列切實可行的改革原則。這些目標、方案和原則,不是憑空想象的,也不是空洞的政治口號,而應該是由社會經濟關系所決定,是來自于社會的。其次就是要組織力量自上而下,有領導、有步驟的實施,使之落到實處,使目標得以實現,而決不能一擁而起,一蜂而散。

　　第三,根據社會經濟發展的要求,政府機構改革必須圍繞政府職能轉變、政企分開這個中心,合理界定政府職能和權力的范圍。當務之急,就是要按照政府的社會經濟管理職能和國有資產所有者職能分開的原則,通過政府與企業相互關系的變革實現政企分開。改革既然是一場體制的革命,就不能再象過去那樣,當遇到問題時,就收回權力,或者在改革浪潮之下,把不該下放的權力也隨意下放。

　　第四,市場經濟條件下,現代化的宏觀管理知識最主要。因此,進行政府機構改革,建立適應社會發展要求的行政管理體制,公務員隊伍的素質極為重要。培養和造就大批懂得管理、有專業知識、熟悉國家方針、政策,有現代化意識的高素質的公務員,既是政府機構改革的重要任務,也是現代化建設事業的需要,沒有這樣一批素質好的公務員在政府機構里工作,改革也不能取得最后成功。