摘 要：憲法慣例是實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)國(guó)家政治系統(tǒng)與法律系統(tǒng)對(duì)接的重要橋梁。憲法慣例經(jīng)過(guò)確認(rèn)后才能更好地發(fā)揮其制度效果，因此有必要厘清憲法慣例確認(rèn)制度的內(nèi)涵和功能。我國(guó)多年的憲法實(shí)踐所呈現(xiàn)的成果與缺憾都表明建立憲法慣例確認(rèn)制度的必要性。當(dāng)前，引導(dǎo)憲法慣例確認(rèn)制度在合理建構(gòu)中逐步走向完善，需要用發(fā)展的眼光深入政治制度系統(tǒng)的內(nèi)部，利用跨學(xué)科多視角的研究思路并以微觀具體措施的研究為基點(diǎn)。基于政治生態(tài)學(xué)中的“政治創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)”理論，以政治“創(chuàng)新催化”和“政治網(wǎng)絡(luò)閉包”為手段，可以解決憲法慣例確認(rèn)中的慣例復(fù)制等問(wèn)題。同時(shí)，利用“跨期耦合”與“迭代創(chuàng)新”的思路可以為經(jīng)確認(rèn)后的憲法慣例未來(lái)的發(fā)展提供建構(gòu)指引。今后，通過(guò)對(duì)既有的研究模型的挖掘，可繼續(xù)推進(jìn)我國(guó)憲法慣例制度向深處和細(xì)處建構(gòu)與完善。

　　關(guān)鍵詞：憲法慣例;政治系統(tǒng);創(chuàng)新發(fā)展

　　《東莞理工學(xué)院學(xué)報(bào)》是由廣東省教育廳主管、東莞理工學(xué)院主辦，面向國(guó)內(nèi)外公開發(fā)行的學(xué)術(shù)性雙月刊，創(chuàng)刊于1994年2月。

　　當(dāng)前，新憲法實(shí)施的關(guān)鍵問(wèn)題之一在于需要在我國(guó)憲法的政治化實(shí)施與法律化實(shí)施的雙軌運(yùn)行間，以法治國(guó)家建設(shè)總方略為指引協(xié)調(diào)實(shí)現(xiàn)政治與法律之間的無(wú)縫對(duì)接。這其中作為橋梁之引的就是我們所稱的憲法慣例。我國(guó)的憲法慣例誕生于政治實(shí)踐并影響著政治實(shí)踐，要實(shí)現(xiàn)政治運(yùn)行的法治化就需要對(duì)其運(yùn)行過(guò)程中所產(chǎn)生的慣例進(jìn)行憲法化確認(rèn)。憲法慣例確認(rèn)制度在我國(guó)早已進(jìn)行了相關(guān)基礎(chǔ)性研究，當(dāng)前為了適應(yīng)新時(shí)代法治建設(shè)的新需要，有必要進(jìn)一步明確憲法慣例確認(rèn)制度中的一些拓展性問(wèn)題并對(duì)此進(jìn)行進(jìn)一步完善。

　　一、憲法慣例確認(rèn)制度的內(nèi)涵及其功能

　　憲法慣例確認(rèn)制度的內(nèi)涵包括對(duì)該制度內(nèi)容、性質(zhì)和致動(dòng)基礎(chǔ)的考量。關(guān)于憲法慣例確認(rèn)制度的內(nèi)容，從比較憲法的角度看，憲法慣例確認(rèn)制度即是對(duì)政治實(shí)踐中的各種政治習(xí)慣與政治傳統(tǒng)進(jìn)行符合憲法性質(zhì)和憲法精義的辨析并作出承認(rèn)與推廣[1]。而就憲法慣例確認(rèn)制度的性質(zhì)來(lái)看，“該制度的性質(zhì)其實(shí)就在于實(shí)現(xiàn)憲法監(jiān)督”[2]。

　　首先，憲法慣例確認(rèn)制度調(diào)整的對(duì)象都是憲法監(jiān)督的對(duì)象，即中央與地方間和各權(quán)力機(jī)關(guān)間的關(guān)系等問(wèn)題，因?yàn)楫?dāng)這些關(guān)系缺少明確具體的規(guī)范進(jìn)行調(diào)整時(shí)就需要憲法慣例登場(chǎng)。其次，從作用效果來(lái)看，憲法慣例的產(chǎn)生就是通過(guò)連接政治實(shí)踐和憲法條文，在解決憲法原則和政治發(fā)展的矛盾中促進(jìn)憲法的實(shí)施和推動(dòng)憲法精神的落實(shí)，而憲法慣例確認(rèn)制度即對(duì)前述這一功能的實(shí)現(xiàn)效果進(jìn)行監(jiān)督，通過(guò)監(jiān)督規(guī)范權(quán)力運(yùn)行并引導(dǎo)政治主體遵守憲法，所以從作用上來(lái)說(shuō)，憲法慣例確認(rèn)制度即是為了監(jiān)控乃至督促憲法實(shí)施。

　　憲法慣例確認(rèn)制度的功能，即是為了促進(jìn)憲法慣例發(fā)揮作用。憲法慣例的功能在于：首先，憲法慣例在豐富憲法的過(guò)程中增強(qiáng)了憲法的適應(yīng)性。即將政治實(shí)踐中各種新變化、新情況和憲法相結(jié)合進(jìn)行憲法實(shí)施的更新。其次，憲法慣例可以輔助解釋憲法條文的含義，以明示或默示的方式提供參考。再次，在特定情況下憲法慣例的現(xiàn)行生成可以間接刺激憲法的修改，甚至通過(guò)補(bǔ)充而成為新的憲法規(guī)范。最后，憲法慣例本身就是一國(guó)以憲治國(guó)原則及精神的體現(xiàn)，其創(chuàng)立及遵守都體現(xiàn)了一國(guó)政治權(quán)力憲法化運(yùn)行的特質(zhì)。基于以上分析，憲法慣例確認(rèn)制度其功能即是對(duì)合法、合理的慣例通過(guò)確認(rèn)其正式性從而保護(hù)其完整有效，進(jìn)而保障其具體作用的發(fā)揮。同時(shí)，通過(guò)確認(rèn)也可以對(duì)不合憲的政治習(xí)慣進(jìn)行隔離，并通過(guò)一國(guó)的權(quán)力監(jiān)督活動(dòng)為憲法慣例的生成和發(fā)展提供土壤[3]。所以，憲法慣例確認(rèn)制度的主要功能是將憲法慣例貫徹到憲法實(shí)施中并引導(dǎo)憲法本身的立、改、廢等問(wèn)題。其附帶性功能則是發(fā)揮憲法監(jiān)督的效能并配合其他憲法監(jiān)督機(jī)關(guān)進(jìn)行工作，這一附帶功能服務(wù)于憲法實(shí)施這一主要功能。

　　二、建立我國(guó)憲法慣例確認(rèn)制度的必要性

　　在我國(guó)，憲法慣例的產(chǎn)生具有必然性。在憲法實(shí)施的實(shí)踐中，只要憲法規(guī)范尚存在缺漏、政治實(shí)踐還在不斷動(dòng)態(tài)發(fā)展變化，就需要憲法慣例的支撐[4]。經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展實(shí)踐，我國(guó)目前的憲法慣例主要分布在執(zhí)政黨、國(guó)家機(jī)關(guān)等多個(gè)層面。比如：在黨的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)方面，執(zhí)政黨就重大問(wèn)題與民主黨派協(xié)商后再由權(quán)力機(jī)關(guān)執(zhí)行;歷次修憲均由執(zhí)政黨向全國(guó)人大常委會(huì)提議再由其提請(qǐng)全國(guó)人大審議，等等。而且，在國(guó)家機(jī)關(guān)方面，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督的慣例即是實(shí)現(xiàn)憲法中行政機(jī)關(guān)對(duì)人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督;而在憲法修改上，我國(guó)一直采用修正案的方式進(jìn)行也是一種慣例。另外，我國(guó)目前的憲法慣例中分布最廣泛、數(shù)量最多的即是涉及黨的執(zhí)政活動(dòng)，因此在我國(guó)黨的執(zhí)政權(quán)的貫徹和滲入是不少憲法慣例得以發(fā)生并發(fā)揮效用的力量根源。

　　不過(guò)我國(guó)憲法慣例在發(fā)展中也存在一些困境。憲法慣例的創(chuàng)制本就是一種政治權(quán)力的運(yùn)轉(zhuǎn)，權(quán)力在運(yùn)轉(zhuǎn)過(guò)程中就可能出現(xiàn)各種異化現(xiàn)象以致架空憲法乃至違背憲法。因此，憲法慣例的發(fā)展必然會(huì)遇到許多問(wèn)題，具體來(lái)看：憲法慣例的生成、發(fā)展可能會(huì)受限。比如實(shí)踐中如果出現(xiàn)憲法實(shí)施不暢的情況時(shí)，政治權(quán)力與憲法之間存在的齟齬本就是對(duì)憲法實(shí)施的妨礙，這就導(dǎo)致憲法慣例在產(chǎn)生中就被阻礙了，如果這些與憲法規(guī)定不一致的政治權(quán)力進(jìn)一步在運(yùn)行中產(chǎn)生自己生發(fā)出的政治慣例，當(dāng)這些政治慣例能夠解決政治問(wèn)題、實(shí)現(xiàn)政治目標(biāo)時(shí)——即使其原先不符合憲法要求，但也會(huì)造成憲法慣例沒(méi)有生成的必要了，這些情況在我國(guó)近年來(lái)政治實(shí)踐中頻發(fā)的所謂“良性違憲”就可見(jiàn)一斑[5]。再比如，政治慣例有時(shí)會(huì)擠壓憲法慣例的存在。因?yàn)檎螒T例的高效生成與應(yīng)對(duì)以及在程序上的靈活便宜有時(shí)更有利于快速解決政治問(wèn)題，此時(shí)憲法慣例發(fā)揮作用的空間就大大縮小。

　　前述的這些憲法慣例的發(fā)展困境如果不通過(guò)憲法慣例確認(rèn)，這樣的法治化解決將會(huì)進(jìn)一步加劇憲法實(shí)施的不暢。首先，憲法慣例的生命在于遵守，如果憲法慣例不被制度性確立，其執(zhí)行力就是無(wú)本之木，政治主體反而更可能通過(guò)政治手段而不是法律手段去實(shí)施憲法，進(jìn)而還會(huì)誤以為憲法的規(guī)范性反而居于政治的導(dǎo)向性之下。其次，憲法慣例如果得不到確認(rèn)就會(huì)使相關(guān)概念得不到有效澄清。因?yàn)檎螒T例的主體凸顯將會(huì)使人們漸漸混淆了憲法慣例與政治慣例的區(qū)別。

　　由于我國(guó)的以憲治國(guó)制度尚在探索，立憲經(jīng)驗(yàn)不足，目前被列舉出來(lái)的憲法慣例中，很多不具備或者不符合憲法的精神與原則，其實(shí)只屬于政治慣例。所以如果不給憲法慣例被確認(rèn)、被尊重的正名空間，如此下去憲法慣例性質(zhì)判斷上的亂象會(huì)導(dǎo)致憲法慣例被濫用甚至歪曲。再次，憲法慣例在發(fā)展中得不到有效確認(rèn)的權(quán)力背書還會(huì)使得理論界和實(shí)踐界漸漸都會(huì)產(chǎn)生中國(guó)憲法應(yīng)當(dāng)更多依靠政治方式實(shí)施而非法律方式的誤解，進(jìn)而認(rèn)為當(dāng)前在以憲治國(guó)發(fā)展初期更需要依賴政治力量實(shí)現(xiàn)憲法實(shí)施的任務(wù)。長(zhǎng)此以往，憲法慣例甚至波及憲法本身并變成為政治的附屬品，對(duì)憲法的中立實(shí)施不利。綜上所述，當(dāng)前加快建構(gòu)完整的憲法慣例確認(rèn)制度十分必要且緊迫。