摘要：關于農村集體建設用地使用權流轉的討論由來己久，面對農村集體建設用地大量流轉的事實，繼續討論是否開展農村集體建設用地使用權流轉顯然是不合時宜的，既然流轉市場己經存在，問題的焦點就應該是弄清流轉中存在著什么問題，以及如何規范流轉行為，促進市場的良性發展。對于農村集體建設用地使用權流轉，各地也做了一些積極的探索，本文從進一步規范集體建設用地流轉中存在的問題和解決的措施方面作一些初步的探討。

　　關鍵詞：農村 集體土地 使用權 流轉

　　土地作為一種生產要素，只有合理流動，才能提高使用效益，也只有合理流動才能真正體現土地生產要素的性質，所以土地流轉是必然的趨勢。所謂農村集體土地流轉，其實質就是農村集體建設用地使用權的流轉。

　　一、農村集體土地使用權流轉的主要內涵

　　首先，農村土地流轉的首要前提就是要明晰所有權歸屬，界定土地使用主體的權利范圍，使土地流轉在法律上得到保障。如果產權不明晰，市場機制就無法正常運作。在現實生活中，因產權主體不明、權利不全，造成土地流轉過程中土地收益流失;或因承包權不穩定、使用權不完全，致使土地流轉困難等問題，都與產權關系不明晰關聯很大。因此，我國的土地流轉，流轉的只能是使用權，不能是所有權。

　　其次，農村集體建設用地流轉必須嚴格控制在國土資源部明確的流轉框架范圍內：1、集體建設用地流轉必須符合土地總體利用規劃，不符合規劃的土地不能流轉。2、集體建設用地流轉必須是經過依法批準、依法取得的土地，違法用地不能流轉。3、如果在流轉當中需要把農用地變成建設用地，必須依法辦理農用地轉用審批手續。4、依法允許轉讓的集體建設用地，必須按一定的程序報縣以上國土資源部門批準。

　　二、集體建設用地流轉中存在的問題

　　1、法律法規不夠完善。《土地管理法》第六十三條規定:“農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設;但是，符合土地利用總體規劃并依法取得建設用地的企業，因破產、兼并等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。”上述規定一方面對集體建設用地的流轉采取嚴格限制和禁止的態度，另一方面也給集體建設用地的流轉開了一道小口，便破產或兼并等原因造成的鄉鎮企業用地被動流轉合法化。其實質是既承認二級市場的存在，又在一定程度上否定一級市場的合法性，而二級市場必須以一級市場為基礎，法律對流轉采取的含糊態度很大程度上限制了集體建設用地流轉市場的正常發展。另外國務院辦公廳頒發的《國務院辦公廳關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》(國辦法[2007]71號)規定:“任何涉及土地管理制度的試驗和探索都不能違反國家的土地用途管理制度”，使得這些問題的解決，還有賴于《土地管理法》的修改。

　　2、地方政府的定位影響流轉。按有關法律規定，國有土地所有權歸國家，地方各級政府代表國家對國有土地使用權進行處置，并享有國有土地的收益權。但在集體建設用地使用權流轉管理中，所有者是農民集體組織，地方各級政府不再具有產權代表身份。但是集體土地流轉過程中所蘊含的巨大經濟利益讓有些地方政府為了能夠分一杯羹而不顧農民的利益，干預正常的流轉，影響了集體土地流轉市場的正常秩序。

　　3、土地流轉實際操作難度較大。一是對集體建設用地流轉的條件和范圍的界定上，當前主要有四種情況。第一種是按照城市規劃區迸行區分，城市規劃區外的集體建設用地可以流轉，城市規劃區內的集體建設用地則不允許流轉，應通過征地制度改革解決。第二種是按照是否為新增建設用地進行區分，現有非農集體建設用地可以流轉，新增非農集體建設用地則不允許流轉。第三種是符合土地利用總體規劃的集體建設用地均可以流轉。第四種流轉范圍是符合土地利用總體規劃并經依法批準的集體建設用地。二是對于集體建設用地流轉的關系和方式，目前在流轉關系上很多學者認為應當首先明確集體土地所有權人和使用權人之間的首次流轉關系，其次才是土地使用權人之間的再流轉關系。在流轉方式上，有的地方提出應包括出讓、租賃、作價出資(入股)、聯營和轉讓、出租等形式，并應分別明確各種形式的定義、操作程序等。三是對于土地流轉后的使用年期的確定，到底是參照《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》，還是由雙方約定，最高年限不得超過同類國有土地使用權出讓的最高年限，目前仍在討論。

　　4、土地流轉收益分配不合理。集體建設用地屬于農村集體所有，級差地租則應該在所有者、使用者和各級政府之間按照各自對土地的開發投資比例進行分配。但很多集體建設用地使用權流轉過程中的收益分配情況較為混亂，所有者、使用者和各級政府之間的利益分配關系不清。

　　三、規范集體建設用地流轉應采取的措施

　　1、加快法制建設。一要明確集體土地產權的法律界定，規范農民集體的組織形式，避免產權主體虛置與權力職能重疊。二要完善流轉的法律內容，盡快確定相關法律文本，為集體土地流轉年限、流轉范圍、流轉形式、收益分配和規劃管理等提供法律依據。

　　2、明確政府角色定位。集體建設用地使用權流轉管理中，所有者是農民集體組織，地方各級政府不再具有產權代表身份，只是通過職能部門對流轉活動進行管理和服務。因此，在集體建設用地使用權流轉過程中，地方各級政府應當準確界定自身的角色和職能，不斷規范行政行為。要加強法律法規宣傳，營造依法流轉和依法用地的氛圍，嚴肅查處私自交易、低價出讓的行為，通過建立和完善土地市場，完善交易程序，簡化辦事環節等有效的管理，規范流轉市場，顯化土地價值，維護合法的土地財產權益。

　　3、規范土地流轉行為。對集體建設用地流轉，在國家沒有頒發統一流轉辦法的情況下，應參照國有土地出讓轉讓辦法進行規范。同時，根據集體建設用地流轉的特點，明晰流轉條件、范圍以及流轉方式。對于流轉的條件和范圍，筆者認為，只要是符合土地利用總體規劃并經依法批準的集體建設用地，均可依法使用和流轉，不應實行“圈內”、“圈外”區別對待，也不應按是否屬于公益性質來區分。此外，使用集體建設用地進行開發建設，要納入所在地市、縣人民政府的供地計劃。對于流轉的方式，根據省內外試點地區的做法，應包括出讓、轉讓、聯營入股、租賃等，但應明確，集體建設用地不管以何種方式流轉，均不得進行房地產開發。

　　4、實行有償伎用，合理分配收益。集體建設用地流轉收益，應根據各地的不同情況，合理確定鄉(鎮)、村、組的分配比例，原則上，土地所有者應占大頭。地方政府是否參與分配，可根據具體情況確定一定的比例，但不應強制統一。地方政府和集體經濟組織主管部門要采取有效措施，確實加強對流轉收益資金的管理，確保集體土地收益在促進農村經濟發展、農民增收和農村社會穩定方面發揮作用。集體土地流轉收益原則上應專款專用，主要用于被用地農戶的安置補償，鄉鎮基礎設施建設，公益事業發展，土地開發整理以及包括興辦企業在內的投資等，為集體經濟組織所有成員謀求源源不斷或直接或間接的收益。參考文獻：

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