【摘要】我國海洋環(huán)境治理績效評價存在“四重四輕”現(xiàn)象，導(dǎo)致績效評價機制與海洋環(huán)境治理模式錯位，嚴(yán)重影響海洋環(huán)境治理效果及海洋主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算治理PSR評價。借鑒發(fā)達國家(地區(qū))海洋環(huán)境治理績效評價實踐的成功經(jīng)驗，基于陸海統(tǒng)籌視閾，對不同海洋主體功能區(qū)生態(tài)預(yù)算治理PSR設(shè)計差異化指標(biāo)，建立將海洋環(huán)境治理動態(tài)績效與預(yù)算治理能力納入評價范疇的區(qū)域海洋綜合績效評價體系。

　　【關(guān)鍵詞】四重四輕;成功經(jīng)驗;海洋主體功能區(qū);生態(tài)預(yù)算治理;PSR評價

　　海洋環(huán)境治理亂象較多、海洋環(huán)境問題難以標(biāo)本兼治，從而導(dǎo)致海洋生態(tài)環(huán)境不斷惡化，嚴(yán)重影響海洋生態(tài)系統(tǒng)的安全與穩(wěn)定，一是因為海洋環(huán)境自身治理機制存在缺陷，二是因為海洋環(huán)境治理績效評價機制存在缺陷。學(xué)術(shù)界與實務(wù)界對前者關(guān)注度較高，但對后者重視不夠。而一個好的評價機制可以實現(xiàn)以評促建、以評促改，因此本文嘗試構(gòu)建與海洋環(huán)境治理模型匹配的海洋環(huán)境治理績效評價機制。

　　一、海洋環(huán)境治理績效評價存在的缺陷

　　許陽[1]對我國1996～2015年海洋環(huán)境治理相關(guān)政策文本進行分析，發(fā)現(xiàn)“評價”兩個詞在國家相關(guān)海洋環(huán)境治理政策文本中出現(xiàn)的頻率越來越高，可見國家對海洋環(huán)境治理績效的評價越來越重視。國內(nèi)學(xué)術(shù)界就海洋環(huán)境治理績效評價提出了海洋生態(tài)承載力評價[2]、海洋生態(tài)安全動態(tài)評價[3]、海洋環(huán)境質(zhì)量綜合評價[4]三種思路，實踐中基本是圍繞這三種思路展開的。但是實施效果很難達到預(yù)期，主要是因為我國海洋環(huán)境治理績效評價中“四重四輕”現(xiàn)象較嚴(yán)重，導(dǎo)致海洋環(huán)境治理績效評價機制與海洋環(huán)境治理模式錯位。

　　1.重行政區(qū)輕生態(tài)系統(tǒng)。海洋環(huán)境治理績效評價沒有立足于生態(tài)系統(tǒng)，主要表現(xiàn)為：①割裂海洋生態(tài)系統(tǒng)與陸地生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)。海洋環(huán)境污染與海洋生態(tài)環(huán)境質(zhì)量下降，表面上是海洋生態(tài)系統(tǒng)自身存在問題，實際上是海洋生態(tài)系統(tǒng)與陸地生態(tài)系統(tǒng)這一個大生態(tài)系統(tǒng)存在問題，只有著力于陸海大生態(tài)系統(tǒng)，建立整體的環(huán)境治理機制，才能全面解決海洋環(huán)境問題。在海洋環(huán)境治理績效評價實踐中，當(dāng)海洋環(huán)境出現(xiàn)問題時，通常只評價海洋環(huán)境治理，卻沒有將陸地生態(tài)環(huán)境治理納入績效評價范疇，從而將原本互為一體的兩個生態(tài)系統(tǒng)割裂開來，僅針對某一個生態(tài)系統(tǒng)獨立地構(gòu)建環(huán)境治理績效評價體系。②無視生態(tài)系統(tǒng)與行政區(qū)的邊界差異。為了便于環(huán)境治理績效評價的推進，現(xiàn)有的海洋環(huán)境治理績效評價以行政區(qū)為評價的基本單元，人為將生態(tài)系統(tǒng)與行政區(qū)、經(jīng)濟系統(tǒng)的空間邊界視為相同的邊界，經(jīng)常用行政邊界替代生態(tài)系統(tǒng)邊界，實際上三者的邊界是不一致的，從而導(dǎo)致海洋環(huán)境治理績效評價無形地破壞海洋生態(tài)系統(tǒng)的整體性。

　　2.重政府輕企業(yè)。管理變遷為治理是一種升華，治理的核心之一是合作，是一種多中心、高參與度的管理模式，能更加有效地解決日益繁雜、利益主體眾多而導(dǎo)致的既相互依賴又互相沖突的海洋問題。在海洋環(huán)境治理中，需多元主體廣泛參與，各自履行不同的職責(zé)，相互聯(lián)動，因此既需國家、政府等宏觀主體的主導(dǎo)，也需企業(yè)、居民等微觀主體的廣泛參與。我國現(xiàn)有海洋環(huán)境治理績效評價更重視宏觀主體的影響，忽視微觀主體的作用，如宏觀層面政策績效、問責(zé)機制評價的力度不斷加大，對微觀主體參與環(huán)境治理的效果評價卻較少。只有將參與海洋環(huán)境治理的宏觀、中觀與微觀主體全部納入績效評價范疇，才是完整的海洋環(huán)境治理績效評價體系。

　　3.重靜態(tài)輕動態(tài)。靜態(tài)績效是指某一時點的績效，動態(tài)績效是指某一時期的績效。海洋環(huán)境治理動態(tài)績效主要表現(xiàn)在兩個方面：一是海洋環(huán)境治理時段性績效;二是海洋生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部的動態(tài)平衡過程。在海洋環(huán)境治理績效評價實踐中，一般評價某一時點或多個時點的環(huán)境治理狀態(tài)，通過對多個時點狀態(tài)進行對比，在此基礎(chǔ)上分析其時段績效，且每一時段間隔比較長，有其一定合理性，但沒有觸及到深層次的動態(tài)績效。因為不管是某一點的績效，還是某一段的績效，都是由海洋生態(tài)系統(tǒng)的動態(tài)平衡過程決定的，只有海洋生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部環(huán)境資產(chǎn)與負(fù)債之間的動態(tài)轉(zhuǎn)化效率才是深層次的動態(tài)績效，海洋環(huán)境治理績效評價一定要觸及到這一層面。

　　4.重要素輕能力。完整的海洋環(huán)境治理由治理硬件與治理軟件組成，如投資建設(shè)的海洋環(huán)境保護、維護、減排、污染治理的設(shè)備、資金與信息等屬于海洋環(huán)境治理硬件設(shè)施，是海洋環(huán)境治理必須具備的資源要素;如何有效配置、利用各類資源治理海洋環(huán)境等屬于海洋環(huán)境的軟實力，在海洋環(huán)境治理中顯得尤為重要，是支撐海洋環(huán)境治理過程與結(jié)果的基礎(chǔ)。但我國海洋環(huán)境治理績效評價在實踐中更重視評價是否具備并滿足這些治理要素，而對這些治理要素綜合配置基礎(chǔ)與能力的評價非常薄弱。隨著海洋治理模式的變遷，海洋環(huán)境治理績效評價機制不斷優(yōu)化，只有將海洋環(huán)境治理績效評價機制與治理模式進行耦合，才能更好地發(fā)揮績效評價的職能。

　　二、國外海洋環(huán)境治理績效評價實踐成功經(jīng)驗

　　1.國外海洋環(huán)境治理績效評價實踐。海洋生態(tài)環(huán)境屬于公共物品，具有很強的外部性，加上其流動性、開放性，使得海洋環(huán)境管理模式不斷變遷，經(jīng)歷了傳統(tǒng)環(huán)境管理、參與式管理、環(huán)境治理三個階段。其中，傳統(tǒng)環(huán)境管理關(guān)注具體管理技術(shù)、政府規(guī)制行為及產(chǎn)權(quán)劃分等對環(huán)境的影響，參與式管理突出地方和公眾參與環(huán)保的力量，環(huán)境治理則強調(diào)通過多元組織參與解決復(fù)雜環(huán)境問題[5]。從海洋環(huán)境管理到海洋環(huán)境治理，主體、客體、工作方法與權(quán)力運行向度都發(fā)生了變化。海洋環(huán)境治理主體呈現(xiàn)多元化;海洋環(huán)境治理客體除了海洋環(huán)境，還包括影響海洋環(huán)境的各種人類活動與行為;海洋環(huán)境治理由多元治理主體以協(xié)商為基礎(chǔ)，通過法律和非正式契約約束。海洋環(huán)境治理的權(quán)力運行既可自上而下，又可自下而上或是平行等多向度開展，由此產(chǎn)生了府際海洋環(huán)境治理、區(qū)域海洋治理、海洋生態(tài)安全治理、海洋環(huán)境微治理、海洋環(huán)境綜合治理等模式。

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