經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化、一體化、現(xiàn)代化勢(shì)必以法治的現(xiàn)代化為前提。當(dāng)前，隨著司法改革足音的不斷切近和《人民法院五年改革綱要》的頒布，人們的目光已越來越多地投注于對(duì)司法公正的追求。在這樣一種背景下，地方保護(hù)主義及其惡果也越來越凸顯，成為我們司法改革中亟待解決的一個(gè)重要問題。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，地方保護(hù)主義作為一種區(qū)際間對(duì)資源分配、人才交流、市場(chǎng)交換的不合理干預(yù)和控制，是因?yàn)楦鲄^(qū)際間狹隘的局部利益所致，其本質(zhì)是違法的。

　　而法院審判工作中的地方保護(hù)主義，卻有其體制上、經(jīng)費(fèi)保障制度上的深層原因。因此，從制度上改變目前我國司法權(quán)地方化、各級(jí)法院人、財(cái)、物受制于地方政權(quán)的狀況，是我們克服審判工作中的地方保護(hù)主義，以維護(hù)司法公正的根本途徑。關(guān)于變更人民法官的產(chǎn)生方式、人民法院領(lǐng)導(dǎo)體制和經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制等方面的論述因而也常見于智者論述中。但是，囿于憲法修改的嚴(yán)謹(jǐn)性和政治體制改革的長期性、漸進(jìn)性，上述措施在一定時(shí)期內(nèi)還難以實(shí)現(xiàn)。本文試就民事訴訟調(diào)解中的地方保護(hù)主義及其克服作一淺探。或可以完善民事訴訟中的調(diào)解制度為契機(jī)，尋找一個(gè)較為便捷的限制地方保護(hù)主義及司法腐敗蔓延的切入點(diǎn)。

　　一、現(xiàn)行民事訴訟調(diào)解制度的負(fù)面評(píng)價(jià)

　　現(xiàn)行民事訴訟中的調(diào)解制度肇始于民主革命時(shí)期，并在其后不斷得到鞏固和發(fā)展。應(yīng)當(dāng)說，這一制度契合了改革開放前的社會(huì)實(shí)際，與當(dāng)時(shí)社會(huì)利益的單一化、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的計(jì)劃化、法律的簡約化、權(quán)利觀念的淡漠化是相適應(yīng)的。它繼承了我國“輕法理重人情”，“以和為貴，以人為本，重義輕利”的儒家傳統(tǒng)道德基礎(chǔ)。同時(shí)它更滿足了“平和地解決糾紛”以維護(hù)政權(quán)穩(wěn)定和社會(huì)穩(wěn)定的單一訴訟價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。但是，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立和完善，一些舊有的社會(huì)價(jià)值觀發(fā)生了變化，利益主體越來越多元，權(quán)利觀念越來越鮮明，國家權(quán)力在市民生活中的許多領(lǐng)域逐漸淡出，人們對(duì)訴訟目的的追求已越來越多地轉(zhuǎn)向正義的實(shí)現(xiàn)而不再滿足于僅僅是糾紛的解決，由此，調(diào)解制度的某些弊端尤其是其制度框架設(shè)計(jì)上的某些不合理之處也日漸顯現(xiàn)。

　　1.民事訴訟中的調(diào)解弱化了實(shí)體法對(duì)法官的約束。

　　毫無疑問，司法權(quán)的本質(zhì)決定了我們對(duì)法官的判決有著嚴(yán)格的合法性要求。這種嚴(yán)格要求體現(xiàn)在法官對(duì)每一權(quán)利主張的肯定或否定都應(yīng)具有實(shí)體法規(guī)范的支撐。判決對(duì)實(shí)體法規(guī)范的遵循是無條件的，非此不可的。這也是判決產(chǎn)生強(qiáng)制力和得以有效實(shí)現(xiàn)的前提和依據(jù)。而在民事訴訟中，調(diào)解協(xié)議的達(dá)成以訴訟當(dāng)事人的自愿為基礎(chǔ)，這其中包含了訴訟當(dāng)事人對(duì)其訴訟權(quán)利和實(shí)體權(quán)利的處分。故調(diào)解的合法性要求僅體現(xiàn)在“調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容必須不違反法律”。也就是說，只要調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容不違反實(shí)體法的禁止性規(guī)定就是允許的，即使其并未嚴(yán)格遵循實(shí)體法的規(guī)范。因而,在實(shí)體法的適用上，調(diào)解具有相當(dāng)大的靈活性。調(diào)解對(duì)實(shí)體合法性的要求比判決顯然要寬泛得多。概而言之，調(diào)解協(xié)議的合法需要滿足的只是以下兩個(gè)條件：a.內(nèi)容不違反法律的禁止性規(guī)定;b.調(diào)解協(xié)議的達(dá)成系出于當(dāng)事人自愿。如果對(duì)之進(jìn)行更深入的分析，我們就可以發(fā)現(xiàn)這樣一種情況：從表面上看，當(dāng)事人在調(diào)解中作出的讓步是對(duì)其民事權(quán)利自愿作出的處分，因而無懈可擊。實(shí)際上，這一處分行為往往并非出于當(dāng)事人自愿，而是在法官的暗示、誘導(dǎo)甚或是別有用心的壓制下作出的。由此可見，正是“自愿處分”中不可避免地?fù)饺肓藱?quán)力意志和地方不法干預(yù)的因素，使得這種“自愿”顯得格外曖昧。這樣，就使得訴訟的結(jié)果可能被實(shí)體法規(guī)范之外的其它因素所左右。所以說，調(diào)解弱化了實(shí)體法對(duì)訴訟活動(dòng)應(yīng)有的約束。

　　2.民事訴訟中的調(diào)解弱化了程序法對(duì)法官的約束。

　　審判權(quán)基于其“居中裁判”的特質(zhì)又使得司法獨(dú)立成為法制基本原則，乃至于權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督也被限制在事后監(jiān)督的范圍內(nèi)，而無法對(duì)司法不公起到直接的事前防范作用。至于其他組織對(duì)法院、法官的監(jiān)督更受到了種種限制(盡管這些限制是正當(dāng)?shù)亩医^對(duì)必要)。因而，強(qiáng)調(diào)程序正義，以細(xì)致、嚴(yán)整的強(qiáng)行性程序規(guī)范來約束法官，防止審判權(quán)的濫用也就成了最有效、最主要的辦法。而當(dāng)法官采用調(diào)解方式解決糾紛時(shí)，由于糾紛的解決是以當(dāng)事人合意為基礎(chǔ)的，所以調(diào)解在程序上不必像判決那樣嚴(yán)格按照訴訟法的規(guī)定進(jìn)行，而更具某些非程序化的特點(diǎn)。例如，法官可以主動(dòng)地決定訴訟進(jìn)入調(diào)解程序，可以隨意選擇“背靠背式”調(diào)解或“面對(duì)面式”調(diào)解，這種權(quán)力的隨意性實(shí)質(zhì)上是以對(duì)當(dāng)事人的部分訴訟權(quán)利進(jìn)行限制為代價(jià)的，也使得法官對(duì)其司法權(quán)的行使悖離了其應(yīng)當(dāng)具有的被動(dòng)性的特點(diǎn)。通常觀念甚至認(rèn)為，調(diào)解制度在民事訴訟中的運(yùn)用，其目的之一就是為了簡化訴訟程序，便利群眾。顯然，這就使得法官可因調(diào)解而脫離程序法的規(guī)范和約束，造成其行為失范和訴訟活動(dòng)的無序，并進(jìn)而導(dǎo)致實(shí)體上的不公。

　　3.民事訴訟中的調(diào)解弱化了審判監(jiān)督機(jī)制對(duì)司法不公的防范作用。

　　對(duì)于一個(gè)案件而言

　　，判決可能會(huì)導(dǎo)致一方當(dāng)事人因不服而上訴。一審法院處于地方權(quán)力和地方意識(shí)的包圍中，相對(duì)而言，二審法院就顯得超脫許多。因而上訴審作為對(duì)一審裁判的一種重要的監(jiān)督方式，對(duì)防范司法不公尤其是防范地方保護(hù)主義具有極其重要的作用。但是，由于調(diào)解是以雙方當(dāng)事人合意為基礎(chǔ)的，因而具有不可上訴的特點(diǎn)。這一對(duì)當(dāng)事人上訴權(quán)的限制導(dǎo)致了上訴這一重要監(jiān)督機(jī)制

　　對(duì)調(diào)解不復(fù)存在。法官所須承擔(dān)的訴訟風(fēng)險(xiǎn)也因此大大下降。顯然這不利于督促一審法院嚴(yán)肅執(zhí)法。同時(shí)，雖然民訴法允許當(dāng)事人對(duì)已經(jīng)發(fā)生法律效力的調(diào)解書申請(qǐng)?jiān)賹彛珜?duì)申請(qǐng)?jiān)賹彽睦碛勺髁藝?yán)格限制：即民訴法第一百八十條所規(guī)定的“調(diào)解違反自愿原則或者調(diào)解協(xié)議的內(nèi)容違反法律”。并且，要求當(dāng)事人就此負(fù)舉證責(zé)任。實(shí)際上，由于調(diào)解過程的非程式化和隨意性特點(diǎn)，當(dāng)事人很難在事后將調(diào)解的具體過程予以再現(xiàn)，因而也就無法舉證證明法官在調(diào)解中違反了自愿原則。所以申請(qǐng)?jiān)賹彸晒Φ目赡苄韵喈?dāng)小。這就使審判監(jiān)督機(jī)制難以啟動(dòng)。在監(jiān)督機(jī)制被極大弱化的情況下，很難想像司法公正能僅依靠執(zhí)法者的內(nèi)在約束而得以實(shí)現(xiàn)。

　　綜上所述，由于民事訴訟中調(diào)解制度的負(fù)面因素存在，實(shí)際上使得法院和法官對(duì)個(gè)案的處理有可能游離于程序法和實(shí)體法規(guī)范之外，這在客觀上就為地方保護(hù)主義在民事審判工作中的滋生和蔓延提供了得天獨(dú)厚的便利條件。

　　二、民事訴訟調(diào)解中的地方保護(hù)主義及其體現(xiàn)

　　現(xiàn)化法制觀念普遍承認(rèn)：“不受限制的權(quán)力必將導(dǎo)致腐敗”。因此，一整套嚴(yán)謹(jǐn)、完備的訴訟程序制度的制訂和遵行，以及相對(duì)完善的實(shí)體法規(guī)范，是促進(jìn)司法公正，防止司法權(quán)濫用的基本前提。如前所述，在我國目前體制下，尚不能從根本上消除地方保護(hù)主義的產(chǎn)生。而民事訴訟中的調(diào)解制度又因其本身的缺陷和執(zhí)行中的不規(guī)范，使得法院和法官的審判權(quán)在某些方面得到了不合理的自由發(fā)揮空間。顯然，這就不可避免地導(dǎo)致了地方保護(hù)主義在民事訴訟調(diào)解過程中的肆意猖镢。

　　1.現(xiàn)行調(diào)解制度本身的負(fù)面因素導(dǎo)致地方保護(hù)主義獲得極大的滋生空間。

　　地方保護(hù)主義往往從人事任免、財(cái)政政策、人情往來等各個(gè)方面影響和干擾法官的審判活動(dòng)，有時(shí)還以“注重案件政治效果、社會(huì)效果”、“為經(jīng)濟(jì)建設(shè)保駕護(hù)航”等面目出現(xiàn)。而其維護(hù)地方不法利益的初衷顯然與大一統(tǒng)的立法存在著尖銳對(duì)立。這種尖銳對(duì)立往往使法官無所適從，陷入尷尬境地。依法審判可能招致地方保護(hù)主義者的不滿，進(jìn)而在人事、財(cái)政等方面陷入不利;違心地錯(cuò)判雖然使地方不法利益得逞所愿，卻又難回避法律本身的評(píng)判，和上訴審、再審的檢驗(yàn)。不得不承認(rèn)，在這種兩難境地中，無奈的法官們往往正是籍調(diào)解制度所展拓的疏漏之處，才得以“突圍而出”。從而在合法的案件處理結(jié)果之外，尋找到一種既維護(hù)本地方的不法利益，又不受監(jiān)督機(jī)制約束，更無需承擔(dān)訴訟風(fēng)險(xiǎn)的結(jié)案方式。而對(duì)更多具有強(qiáng)烈護(hù)法意識(shí)的法官來說，也正是因?yàn)檎{(diào)解制度的種種缺陷，使得他們失去了籍以抵抗地方意志的最后一件武器：實(shí)體法的規(guī)定和判決合法性的嚴(yán)格要求。所以說，正是因?yàn)楝F(xiàn)行調(diào)解制度弱化了程序法和實(shí)體法對(duì)法院和法官的約束和規(guī)范，使得某些極大損害外地當(dāng)事人合法權(quán)益的案件處理結(jié)果能夠以合法形式出現(xiàn)，并獲得強(qiáng)制執(zhí)行力。顯然，這就使得地方保護(hù)主義的滋生獲得了廣泛而豐肥的空間。客觀上促進(jìn)了地方保護(hù)主義在審判工作中的猖獗之勢(shì)。

　　2.實(shí)踐中一些背離調(diào)解原則的作法成為地方保護(hù)主義得逞所愿的手段。

　　為使民事訴訟中的調(diào)解制度不斷適應(yīng)新的社會(huì)條件。我國立法機(jī)關(guān)曾一再對(duì)調(diào)解制度作出修改，直至一九九一年確立了“自愿合法”原則。應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，這種立法上的完善和修正，主要就是為了解決審判實(shí)務(wù)中普遍存在的重調(diào)輕判，壓服性的非自愿調(diào)解等問題。然而，從我們當(dāng)前的審判實(shí)踐中來看，這一原則并未得到嚴(yán)格遵循。而“重調(diào)輕判”、“以壓促調(diào)，以拖促調(diào)”現(xiàn)象不但沒有真正得到解決，反而成了某些法院和法官用以維護(hù)地方利益，實(shí)現(xiàn)地方保護(hù)主義的重要手段。

　　由于現(xiàn)行制度下的調(diào)解一般由握有該案裁判權(quán)的承辦人主持，調(diào)解方案亦常由法官確定或提出。在這種“調(diào)審結(jié)合”的模式下，自愿原則往往難以落到實(shí)處。盡管現(xiàn)行調(diào)解制度的自愿原則要求法官不得對(duì)當(dāng)事人意愿進(jìn)行強(qiáng)制或變相強(qiáng)制。但是, 法院和法官常常會(huì)基于其地方保護(hù)主義的驅(qū)動(dòng), 自覺不自覺地利用自己是案件的審理者,手中握有對(duì)案件裁判權(quán)這一優(yōu)勢(shì)來“以壓促調(diào)”。

　　而當(dāng)事人，尤其是外地當(dāng)事人一方，往往懾于法官手中的裁判權(quán)，因害怕不同意調(diào)解將觸怒法官，最終承擔(dān)更加不利于已的判決結(jié)果，而違心地作出妥協(xié)。在這種巨大的心理壓力下，自愿原則往往被背離，而摻雜了地方保護(hù)主義因素的調(diào)解協(xié)議實(shí)際上也就意昧著對(duì)外地一方當(dāng)事人權(quán)益的損害，既不公平，又違反了民事法律行為“表意真實(shí)”的基本前提。也就是說，類似的調(diào)解協(xié)議同樣背離了合法原則。這種既違背合法原則又背離自愿原則的協(xié)議卻能夠以合法形式被賦予法律效力。試想，這是不是不合理制度為地方保護(hù)主義造就的一個(gè)“魔鬼者的樂園?”

　　同時(shí)，雖然民訴法第九條規(guī)定“調(diào)解不成的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)判決”，但這一思想并沒有得到貫徹。實(shí)踐中，久拖不決，久調(diào)不決的情況并不鮮見，這對(duì)當(dāng)事人尤其是外地當(dāng)事人一方造成的訟累和心理壓力，勢(shì)必直接影響到調(diào)解協(xié)議的達(dá)成，也成為地方保護(hù)主義實(shí)現(xiàn)的溫床。正是因?yàn)槊袷略V訟現(xiàn)行調(diào)解制度本身及其實(shí)踐中的種種不完善，自民事審判方式改革提出伊始，調(diào)解制度即不斷受到質(zhì)疑。尤其是當(dāng)調(diào)解制度已成為地方保護(hù)主義洪流肆虐的“管涌”所在時(shí)，如何采取措施消解這一負(fù)面影響，就成為當(dāng)前司法改革所急待解決的一個(gè)重要課題。當(dāng)前，我們以實(shí)現(xiàn)審判公正、公開為目的的審判方式改革正獲得舉世公認(rèn)的積極評(píng)價(jià)，但如果繼續(xù)忽視了對(duì)現(xiàn)行調(diào)解制度的負(fù)面影響而無所舉措，危害將是巨大的，甚至?xí)?dǎo)致我們?cè)谄渌矫娴母母锍晒吨T東流。但是，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，調(diào)解制度因其在我國深厚的人文道德基礎(chǔ)和訴訟價(jià)值基礎(chǔ)而必將繼續(xù)存在下去。那么，對(duì)其進(jìn)行嚴(yán)格的規(guī)范和修改就顯得必要。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)盡快制訂相關(guān)規(guī)則，以求對(duì)調(diào)解進(jìn)行嚴(yán)格的程序規(guī)范和重新定位。

　　三、嚴(yán)格規(guī)范民事訴訟中的調(diào)解制度，真正落實(shí)自愿、合法原則

　　如前所述，我國現(xiàn)行民訴法雖然確立了調(diào)解的自愿、合法原則。但缺乏一套具體的可以實(shí)際操作的規(guī)則以保障自愿、合法原則的實(shí)現(xiàn)。基于消解現(xiàn)行調(diào)解制度對(duì)地方保護(hù)主義放縱作用的直接考慮，筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面對(duì)現(xiàn)行調(diào)解制度進(jìn)行適當(dāng)修改：

　　1.重新審視調(diào)解的目的及作用，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)自愿原則。

　　應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，訴訟當(dāng)事人通過行使起訴權(quán)而啟動(dòng)訴訟程序，其最終目的是為了實(shí)現(xiàn)對(duì)公平、正義的追求和自身合法民事權(quán)利的保護(hù)。現(xiàn)代司法活動(dòng)亦應(yīng)尊重這一權(quán)利主張，而不是象以往那樣簡單地以糾紛的最終解決為訴訟目標(biāo)。因此，首先應(yīng)當(dāng)改變過去“重調(diào)輕判”的觀念，而將調(diào)解作為一種明確當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)基礎(chǔ)上的輔助性結(jié)案方式，要在調(diào)解過程中強(qiáng)調(diào)對(duì)當(dāng)事人合法權(quán)益的保護(hù)。使?fàn)幾h雙方在處分自己民事權(quán)利前對(duì)各自的合法權(quán)利義務(wù)具有清楚、明確的認(rèn)識(shí)，改過去“讓諒型”調(diào)解為“公平型”調(diào)解，不再在調(diào)解中片面強(qiáng)調(diào)當(dāng)事人的“互諒互讓”和犧牲精神。筆者建議，在調(diào)解書的制作中，亦應(yīng)如判決書一樣寫明事實(shí)和證據(jù)分析，并增加“本院認(rèn)為”的說理部份，通過在“本院認(rèn)為”部份的法理闡述和法律判斷表達(dá)清楚審判組織的觀點(diǎn)。使當(dāng)事人即使讓步，也要讓得明明白白。如此，就使得實(shí)體法對(duì)調(diào)解協(xié)議的達(dá)成也起到了一定的規(guī)制和約束作用。也更能反映調(diào)解中的自愿是一種“清醒而理智”的自愿，這樣就限制了法院對(duì)當(dāng)事人意愿的任意強(qiáng)制。

　　2.嚴(yán)格規(guī)范調(diào)解程序，防止其不規(guī)范性和隨意性。

　　具體而言，為使自愿、合法原則在調(diào)解過程中得以貫徹，應(yīng)制訂嚴(yán)格的調(diào)解程序，如限定調(diào)解只能在合議庭評(píng)議結(jié)束后、宣判前進(jìn)行(在庭審前的所謂“調(diào)解”應(yīng)當(dāng)是以雙方當(dāng)事人及其代理人為主導(dǎo)的“和解”活動(dòng))。任何在訴訟其他階段中開始的調(diào)解活動(dòng)均為非法。嚴(yán)格規(guī)定調(diào)解的期限，如果調(diào)解程序開始后，經(jīng)過法定期限仍調(diào)解未成的，應(yīng)當(dāng)宣布調(diào)解終結(jié)，然后作出判決并宣告。調(diào)解程序的啟動(dòng)亦應(yīng)以當(dāng)事人雙方主動(dòng)的自愿申請(qǐng)為前提，法官不得依職權(quán)啟動(dòng)調(diào)解程序(鑒于離婚案件糾紛的特殊性，可把調(diào)解作為離婚案件的必經(jīng)程序，法官得依職權(quán)啟動(dòng))。明確規(guī)定不得將調(diào)解過程中當(dāng)事人的態(tài)度和要求、調(diào)解方案作為判決的證據(jù)和當(dāng)事人的心理底線使用。有條件的地方還可實(shí)行“調(diào)審分離”，即在審判組織外另設(shè)助理法官，由助理法官主持當(dāng)事人進(jìn)行調(diào)解，合議庭成員或獨(dú)任審判員不得參與調(diào)解活動(dòng)。同時(shí)，把審理程序與調(diào)解程序明確劃分開來，在進(jìn)入調(diào)解程序之始即裁定中止審理。以上這些制度的嚴(yán)格遵循勢(shì)必將調(diào)解程序納入合法的軌道。以使調(diào)解符合訴訟活動(dòng)的基本要求。也必然使其自愿、合法原則的貫徹得到切實(shí)保障，從而有效防范地方保護(hù)主義及其它司法腐敗現(xiàn)象。

　　3.協(xié)調(diào)和修改審判監(jiān)督機(jī)制相關(guān)規(guī)定，強(qiáng)化對(duì)調(diào)解的監(jiān)督機(jī)制。

　　對(duì)調(diào)解書的不可上訴似乎無可非議，那么再審尤其是在上級(jí)法院啟動(dòng)的再審程序?qū)Ψ婪兜胤奖Ｗo(hù)主義就顯得特別重要。而現(xiàn)行民訴法對(duì)申請(qǐng)?jiān)賹彈l件的茍刻限制顯然不盡合理。筆者認(rèn)為，在上述調(diào)解程序得到確立后，對(duì)任何違反法定調(diào)解程序所達(dá)成的調(diào)解協(xié)議都可以啟動(dòng)審判監(jiān)督機(jī)制予以糾正，這就要求修改民訴法相關(guān)規(guī)定，對(duì)當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹彽臈l件適當(dāng)放寬，增強(qiáng)其可操作性。

　　同時(shí)，應(yīng)當(dāng)明確的是，調(diào)解協(xié)議雖然因包括了當(dāng)事人的自愿處分而不便對(duì)其進(jìn)行直接的合法性監(jiān)督。但法院調(diào)解同樣是法院行使司法權(quán)的方式，應(yīng)當(dāng)也必須納入檢察監(jiān)督的范圍內(nèi)。因而檢察機(jī)關(guān)對(duì)法院的民事調(diào)解書同樣具有抗訴權(quán)，只是其抗訴的理由更多地需要從程序上尋找而已。唯如此，才可能為當(dāng)事人尋求救濟(jì)提供更多、更強(qiáng)有力的合法渠道。